Правовой статус беженцев и перемещенных лиц

Проблему беженцев порождает массовый уход (исход) населения (mass exodus), связанный с нарушениями прав человека и экономической миграцией населения. В наибольшей степени беженцы являются жертвами вооруженных конфликтов и стихийных бедствий. Сохраняется также насильственное перемещение лиц из регионов постоянного проживания на какую-либо иную территорию. Беженцы — это de facto лица без гражданства, т. е. их статус почти ничем не отличается от статуса апатридов. Особую категорию беженцев составляют политические беженцы (эмигранты). Правовой статус беженцев и перемещенных лиц урегулирован в международном праве на универсальном уровне — Конвенция о статусе беженцев 1951 г., Протокол, касающийся статуса беженцев, 1966 г., Соглашение о моряках-беженцах 1957 г. с Протоколом к нему 1973 г.

Беженцы — это лица, вынужденно покинувшие территорию государства своего гражданства или постоянного места жительства по следующим причинам:

• — обоснованные опасения стать жертвами преследования по признаку расы, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, политических или религиозных убеждений; отсутствие возможности и желания вернуться в соответствующее государство вследствие таких опасений;
• — внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно изменившие публичный порядок в государстве или на определенной части его территории;
• — явления природного характера (землетрясение, наводнение, засуха), подорвавшие материальные основы существования населения.

В соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. беженцам предоставляется такой же режим, как и другим иностранным гражданам, если только специально для беженцев не предусмотрено более благоприятного правового статуса. В некоторых областях беженцы пользуются национальным режимом, т. е. уравниваются в правах с местным населением (начальное образование, размер вознаграждения за труд, медицинское обслуживание). Личным законом беженца является закон страны убежища — ст. 12 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. предусматривает, что личный статус беженца определяет закон государства его домицилия (юридически оформленного места проживания), а если такого нет, то закон страны его фактического пребывания.

В области имущественных отношений беженцам должен быть предоставлен режим наибольшего благоприятствования (как минимум). На территории всех государств — участников Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (ст. 16) беженцы имеют право свободного доступа в суды. Государства-участники взяли на себя обязательство по возможности обеспечить ассимиляцию беженцев и их натурализацию, т. е. способствовать получению беженцами местного гражданства (ст. 34).

Конвенция о статусе беженцев 1951 г. запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли. Государство убежища не облагает беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собственных граждан.

На региональном уровне проблема беженцев затрагивается во многих международных соглашениях: например, Принципы обращения с беженцами 1966 г. (одобрены Афро-азиатским юридическим консультативным комитетом), Конвенция ОАЕ в отношении специфических аспектов проблемы беженцев в Африке 1969 г., Соглашение СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1995 г.

В современном мире существует немало международных организаций по делам беженцев. Одним из вспомогательных органов ООН является Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, имеющее обеспечительные и контрольные функции. Устав Управления утвержден в 1950 г. Проблемой беженцев на региональной основе в основном занимаются региональные организации по правам человека.

Верховный комиссар по делам беженцев избирается ГА ООН на три года по представлению Генерального секретаря ООН. Верховный комиссар обеспечивает беженцам международную защиту, содействует их добровольной репатриации в новые страны и их ассимиляции. В конце XX в. в мире насчитывалось почти 30 млн беженцев.

Лица, рассматриваемые в качестве беженцев по Уставу Управления, называются «мандатные беженцы». Эти лица пользуются защитой ООН, обеспечиваемой Верховным комиссаром, независимо от того, присоединилась ли страна такого лица к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1966 г., и признается ли оно беженцем в данной стране. Лица, признанные беженцами на основе Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Устава Управления 1950 г., с точки зрения международно-правовых последствий приравниваются к политическим эмигрантам. Во внутреннем законодательстве может быть закреплен иной подход: в России политическое убежище предоставляется по Указу Президента РФ, а статус беженца — на ведомственном уровне.

Согласно Закону РФ от 19.02.1993 № /1528−1 «О беженцах», беженцами считаются прибывшие или желающие прибыть на территорию РФ лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, вынужденные вследствие насилия или преследований покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства. Лица, признанные беженцами, пользуются всеми правами граждан Российской Федерации. Правовой статус беженцев гарантирован законом.

Проблема беженцев тесно связана с проблемой мигрантов. Основная сложность заключается в разграничении этих понятий. Фактически беженец — это тоже мигрант, поскольку и тот, и другой перемещаются из одного места в другое; однако мигрант — это лицо, которое по иным причинам, нежели беженец, добровольно покидает свою страну и переезжает в другое место.

Существует легальная и нелегальная миграция. Нелегальные иммигранты — это лица, которые въехали в страну нелегально, либо находятся в ней после истечения указанного в визе срока, либо устроились на работу, имея только туристическую или гостевую визу. Транзитные мигранты пересекают территорию государства с намерением эмигрировать в третью страну. Трудовые мигранты меняют место жительства в поисках трудоустройства. Этнические мигранты покидают страну места жительства с целью переезда в то государство, которое они воспринимают как родину. Этнические мигранты наиболее часто ассоциируются с беженцами.

Статус беженца обладает серьезными преимуществами, но сравнению со статусом мигрантов. Решение вопроса о том, какое правовое положение имеет соответствующее лицо — мигранта или беженца, принадлежит государству убежища.

Среди беженцев выделяется особая категория лиц — вынужденные переселенцы (внутренние беженцы). Это лица, недобровольно покинувшие какую-либо часть своей страны и вынужденные переселиться в другую ее часть. В Российской Федерации действует Закон РФ от 19.02.1993 № 4530−1 «О вынужденных переселенцах». К категории вынужденных переселенцев отнесены граждане Российской Федерации, которые по тем же причинам, что и беженцы, вынуждены покинуть свое постоянное место жительства на территории РФ или за границей и переселиться в другую часть Российской Федерации или в другое государство. К категории вынужденных переселенцев могут относиться иностранцы и апатриды, вынужденные покинуть место своего постоянного жительства на территории РФ и переселиться в другую часть Российской Федерации.

В соответствии с Соглашением СНГ 1995 г. вынужденными переселенцами признаются граждане страны убежища, которые были вынуждены покинуть место своего постоянного жительства на территории другой договаривающейся стороны вследствие совершения в отношении него или его семьи насилия или преследования либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами (ст. 2).

Государства выезда обязались:

• — осуществлять эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставлять возможность для его беспрепятственного выезда на территорию одной из сторон Соглашения;
• — обеспечивать личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня и соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации;
• — решать вопросы финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся;
• — возмещать беженцам и вынужденным переселенцам стоимость оставленного или утраченного ими на его территории жилья и другого имущества, компенсировать ущерб здоровью и потерю заработка.

Государства въезда обеспечивают беженцам и вынужденным переселенцам в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия; оказывает содействие в трудоустройстве; в истребовании и получении необходимых документов.

В международных правовых документах вынужденные переселенцы, как правило, обозначаются термином «перемещенные лица». Это понятие встречается во многих резолюциях ГА ООН, в которых отмечается, что положение перемещенных лиц сходно с положением беженцев, поскольку ситуация, в которой они оказались, сложилась в результате «стихийных бедствий, вызванных человеком» .

В понятие «перемещенные лица» включаются индивиды и находящиеся в своей стране, и вне ее пределов. В 1975 г. ГА ООП санкционировала оказание гуманитарной помощи перемещенным лицам из Индокитая, т. е. зафиксировала международный аспект понятия перемещенные лица, признавая факт внешнего перемещения.

Большинство государств придерживается мнения, что беженцы — это лица, которые пересекли государственную границу, а перемещенные лица — нет. Понятие перемещенные лица в основном отождествляется с понятием внутренних беженцев (вынужденных переселенцев).