Установление, изменение границ и преобразование муниципальных образований

Установление и изменение границ муниципальных образований, порядок их проведения

Установление и изменение границы муниципального образования представляет собой деятельность органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих муниципальных образований по правовому оформлению границы муниципального образования. Граница муниципального образования — это непрерывная пространственная линия, определяющая пределы территории муниципального образования. Она закрепляется в законе субъекта РФ на основании картографического описания и, как правило, получает свое отражение в уставе муниципального образования.

Под картографическим описанием следует понимать картографическое изображение территории муниципального образования в соответствующем масштабе, а также текстовое описание границ муниципального образования, выполненные в соответствии с требованиями федерального законодательства к картографической деятельности. В нем отображается местоположение, размер и границы муниципального образования, перечень населенных пунктов, входящих в состав городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, а также наименования и расстояния до населенного пункта, который может являться административным центром сельского поселения, муниципального района. Для муниципального района необходимо составить перечень городских и (или) сельских поселений, входящих в состав его территории. При этом картографическое описание включает условные знаки и шрифты, условные сокращения, используемые в области геодезической и картографической деятельности.

Картографическое описание границ муниципального образования подлежит обязательному согласованию с сопредельными муниципальными образованиями. Картографическое описание поселений согласовывается с представительными органами сопредельных поселений в пределах муниципального района, а в случае установления, изменения границ, совпадающих с границами сопредельных городских округов, муниципальных районов, согласование осуществляется с представительным органом муниципального района, в состав которого входит данное поселение.

Закрепление границ муниципальных образований целесообразно проводить с учетом следующих основных правил: 1) если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), — его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта); 2) если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), — его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов); 3) если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), — его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административнотерриториальных единиц (населенных пунктов)^[1].

Установление и изменение границ муниципальных образований должно осуществляться в соответствии с принципами законности, гласности, учета исторических и иных местных традиций, равноправия муниципальных образований во взаимоотношениях между собой, учета социально-экономических последствий установления и изменения границ муниципальных образований, учета мнения членов местного сообщества, использования согласительных процедур для урегулирования спорных вопросов.

Инициаторами установления или изменения границы муниципального образования могут быть члены местного сообщества или органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти. Население реализует соответствующую инициативу в порядке, аналогичном тому, что предусмотрен для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления и государственной власти оформляется их решениями.

При этом Федеральный закон № 131-ФЗ специально оговаривает ситуацию, в которой инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти по изменению границ поселения не может быть осуществлена. Речь идет об уменьшении численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% в соотношении с минимальной численностью населения сельского поселения (т.е. до 1000 человек для территорий с низкой плотностью населения и до 3000 человек для территорий с высокой плотностью населения). Согласно ч. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ такое уменьшение численности не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ.

Установленный федеральным законодательством организационно-правовой механизм изменения границ муниципальных образований различается в зависимости от того, затрагивает ли проводимое изменение состав населенных территорий муниципального образования. Если изменение границ поселений и муниципальных районов влечет отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов (поселений) к территориям других муниципальных образований, то оно может быть проведено только с согласия населения соответствующих территорий, выраженного путем голосования. Если же изменение границ муниципального образования связано с передачей от одного муниципального образования другому ненаселенной территории, то мнение населения по этому вопросу выражает представительный орган соответствующего муниципального образования.

По данным Минрегиона России, количество изменений границ муниципальных образований, например, в 2009 г. составило 272, большинство из которых (134) имели место в Забайкальском крае. Основными инициаторами изменений выступали органы местного самоуправления (243 раза, или 89,3% общего числа). По инициативе органов государственной власти субъектов РФ было проведено 27 изменений (24 из них — в Центральном федеральном округе), два изменения по инициативе федеральных органов государственной власти. Население с подобными предложениями не выступало ни разу.

• [1] См.: Муниципальное право России / под ред. Л. Н. Кокотова. 2-е изд., перераб. и доп., 2011. С. 158−159.