Государственный аппарат. 
История государства и права зарубежных стран

Структура и функции аппарата госуправления во Франции подчинены решению задачи эффективного обеспечения целей государственной политики как на общенациональном, так и на территориальном уровне. Административные органы, действующие на центральном уровне, именуются центральной администрацией, или администрацией с национальной компетенцией. На уровне отдельных административно-территориальных единиц действуют местные органы государственной администрации, или администрация с территориальной компетенцией.

К центральной администрации относятся высшие органы административной власти, а также консультативные и контрольные административные органы. Одной из особенностей госаппарата Франции является отсутствие в нем единого верховного главы (бицефальность). Это обусловлено спецификой конституционной системы власти Пятой республики, являющейся по форме правления президентско-парламентской республикой. По этой причине управление госаппаратом осуществляется персонально как президентом Республики, премьер-министром и министрами, так и коллегиально — правительством. Осуществляя функцию политического руководства, президент и премьер как органы высшей административной власти управляют госаппаратом в следующих формах.

• 1. Президент и премьер-министр осуществляют регламентарные полномочия: они издают акты общего характера, необходимые: а) либо для исполнения законов, условия применения которых должны быть оговорены специальными декретами; 6) либо для установления правил в областях, не связанных с законотворчеством.
• 2. Президент и премьер-министр осуществляют назначение на высшие гражданские и военные должности.
• 3. Президент и премьер-министр координируют административную деятельность различных министерств и в случае необходимости решают стратегические вопросы политического руководства.

Однако повседневные вопросы госуправления, затрагивающие интересы нескольких министерств, чаще всего решаются в комитетах с ограниченным составом членов правительства или всем составом Совета кабинета под руководством премьер-министра. Лишь масштабность и чрезвычайная общественная значимость проблемы, требующей своего решения, могут привести к созыву Совета министров под председательством президента.

Особое место в механизме госуправления Франции занимают административные службы при президенте (службы Елисейского дворца) и премьер-министре (службы Матиньона). Основными структурными звеньями аппарата президента являются генеральные секретариат и Кабинет, которые по традиции именуются гражданским домом, а также военный персонал, составляющий военный дом. Аппарат премьер-министра подразделяется на а) руководящие службы (Кабинет премьер-министра и генеральный секретариат правительства) являются связующим звеном между премьер-министром и правительственным аппаратом; б) специальные службы (Управление по делам публичной службы, Национальная школа администрации, Управление официальных изданий и т. д.) находятся при главе правительства, но руководство ими не входит в функции правительства.

Главным звеном госаппарата являются министерства. Министерская система во Франции характеризуется рядом специфических черт. Количество и компетенция министерств не закреплены законодательством и являются прерогативой премьер-министра, который определяет их количество при формировании кабинета. Кроме того, во Франции отсутствует единообразная структура министерств. Каждое министерство организовано в соответствии со своими ведомственными правилами, которые закрепляются в декрете, принимаемом премьером по предложению соответствующего министра. Министр несет ответственность за действия центральных и периферийных служб своего ведомства, обладает высшей административной властью в подведомственной ему отрасли, что дало основание отождествлять министра с министерством. В качестве главы министерства министр наделен рядом полномочий: 1) управляет публичными службами, отдавая распоряжения общего характера, которые закрепляются в издаваемых министром постановлениях и циркулярах; 2) назначает на должности госслужащих, решает вопросы их карьерного продвижения, дает инструкции своим подчиненным, осуществляет контроль за принимаемыми решениями, применяет меры административного взыскания в отношении своих подчиненных; 3) принимает административные решения индивидуального характера; 4) реализует финансовые полномочия: готовит проект бюджета министерства и распоряжается выделенными министерству ассигнованиями; 5) представляет государство по всем вопросам, относящимся к ведению его министерства. Наряду с министрами в правительство Франции могут входить министры с делегированными полномочиями при премьер-министре. Они возглавляют самостоятельное направление в деятельности министерства, которое определяется в декрете. Чаще всего они являются первыми заместителями министров, которые возглавляют министерства. В ряде министерств специально выделяются должности генеральных секретарей («младших министров»), которые являются помощниками министров.

Основная административная работа в министерстве возлагается на министерский аппарат. Среди структурных подразделений важнейшим звеном каждого министерства является кабинет министра — орган, действующий под непосредственным руководством министра. Кабинет министра составляют его ближайшие помощники, призванные обеспечить координацию и взаимодействие между политическими и административными секторами управления. Низовой ячейкой центрального аппарата министерства является бюро. Объединяясь, несколько бюро создают управление или службу (отдел). Эти структурные подразделения (отделы, службы, управления, бюро) заняты повседневной, оперативной исполнительно-распорядительной деятельностью, ориентированы на решение скорее административных задач, нежели политических.

Второй уровень политико-административного управления составляет система местных органов госадминистрации. Она включает префектуру и государственные периферийные службы. Префекты — это главное звено всей системы госадминистрации в департаментах и регионах. Префект является носителем власти государства в департаменте и в этом качестве контролирует исполнение законов, постановлений и решений правительства, информирует правительство о состоянии дел на местах, руководит полицией и другими местными службами. Префект как делегат правительства непосредственно представляет каждого министра. Префект координирует деятельность департаментских служб госадминистрации и осуществляет общее руководство деятельностью аппарата этих служб, он вправе издавать нормативные и индивидуальные акты. Префект распоряжается бюджетными ассигнованиями и несет ответственность за управление госимуществом. От имени государства он подписывает договоры и соглашения с департаментом и коммунами. Префект осуществляет административный контроль за деятельностью департаментов и коммуны. Он вправе опротестовать решение местных органов власти, если сочтет их незаконными. Для осуществления своих функций префект имеет административный аппарат, состоящий из кабинета префекта, супрефектов, возглавляющих районы, на которые поделен департамент префекта по охране общественного порядка, административных служб (атташе, секретарей) и т. д.

Наряду с префектурой в систему местных органов госадминистрации входят государственные периферийные службы. Они представляют собой периферийные службы различных министерств и наделены функциями проведения политики правительства и министерств на местах путем принятия оперативных решений в соответствующей сфере госуправления. Большинство из них находится в двойном подчинении — министру и префекту. Однако некоторые периферийные службы подчиняются только своим министерствам (службы министерств обороны, юстиции, образования, налоговые службы, казначейство, таможня, служба госимущества).

Важную роль в механизме госуправления Франции играют консультативные и контрольные административные органы. Центральное место среди них принадлежит Государственному совету, основанному еще в 1800 г. Он осуществляет свою деятельность в качестве консультанта правительства и в качестве высшей инстанции административного правосудия. Государственный совет дает заключения на предмет законности и целесообразности правительственных законопроектов, а также важных подзаконных актов (регламентов, декретов). С 1963 г. Государственный совет наделен инициативными полномочиями, позволяющими ему предлагать правительству проведение конкретных реформ.

Другим консультативным органом является Экономический и социальный совет, состоящий из представителей лиц наемного труда и предпринимателей. Он дает заключения по программным законопроектам, а также нормативным правовым актам социально-экономической проблематики. К органам административного контроля относятся: финансовая инспекция, инспекторы национальной полиции, генеральные инспекторы министерства национального образования и т. д., различные комитеты и комиссии, осуществляющие контрольные функции, например Комиссия по контролю за банками, а также медиатор (посредник) — должностное лицо, рассматривающее жалобы граждан на работу госадминистрации и учреждений.

Публичная служба и ее структура. Реализация многочисленных функций французского государства предполагает наличие компетентных госслужащих. На службе государства находятся различные категории должностных лиц, которые объединены понятием «публичный агент». Публичный агент — это назначенное актом публичной власти лицо, осуществляющее свою профессиональную деятельность на службе публичного коллектива и подчиненный нормам публичного права. Современная публичная служба во Франции построена в соответствии с карьерной системой (или системой закрытой службы). Считается, что чиновник, зачисленный на административную должность, обязан всю жизнь посвятить государственной службе. В свою очередь государство должно гарантировать ему карьерное продвижение в соответствии с его квалификацией и результатами деятельности. В этом случае положение чиновника отличается стабильностью.

Современный облик государственная служба во Франции приобрела в период Третьей республики. Служащие были разделены на ранги. Статус публичных получили служащие местных территориальных коллективов, карьера которых ранее регулировалась нормами частного права. Госслужащим было запрещено участвовать в политической жизни и создавать профсоюзы. Крушение Третьей республики обусловило необходимость реформировать государственную службу применительно к задачам социального государства.

В целях повышения эффективности публичной службы 19 октября 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновников. Он установил новую структуру и иерархию корпуса государственных служащих, их заработную плату и социальные права. Закон предоставил им право участвовать в профсоюзах и бастовать. Установление Пятой республики привело к росту влияния чиновничества, поскольку президентско-парламентская республика нуждалась в квалифицированном и эффективном госаппарате. 4 февраля 1959 г. был принят ордонанс " О государственной службе" , приведший в соответствие с новой Конституцией закон 1946 г. В зависимости от выполняемых функций и квалификации в системе публичной службы Франции выделяются четыре типа публичных агентов: чиновники, стажеры, вспомогательный персонал, временные и договорные агенты.

Самую важную категорию публичных агентов составляют чиновники. Чиновником является лицо, назначенное на постоянную должность, которое включено в определенный штат и получило ранг в иерархии административных органов. Штат (корпус) объединяет чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу: инспекторы казначейства, учителя, гражданские администраторы и т. д. В системе центральной государственной службы Франции существует примерно тысяча штатов (корпусов). Будучи зачисленным в штат, чиновник, как правило, остается в нем в течение всего срока службы. Согласно Закону 1946 г., чиновничество поделено на классы, которые определяют положение служащего в системе госуправления. В зависимости от важности и сложности выполняемой работы чиновники делятся на четыре категории (класса): А, В, С, D. Класс А, составляющий 20% госслужащих, призван вырабатывать управленческие решения исходя из политических установок правительства. Эти представители административной элиты — выпускники Национальной административной школы, Высшей нормальной школы, Политехнической школы — имеют степень магистра. На категорию В (41%) возложена задача реализации принятых управленческих решений. Служащие этого класса, имеющие дипломы бакалавров, составляют среднее звено французской бюрократии. Они ведут текущую работу, выполняют административные обязанности. Класс С (32%) составляют специалисты, класс D (7%) — вспомогательный персонал. Чиновники классов С и D имеют более низкий уровень образования. Набор на публичную службу осуществляется с помощью конкурсных экзаменов. Затем происходит назначение на должность — конкретную рабочую позицию и соответствующую ей ставку в бюджетном расписании. Управление системой публичной службы осуществляют различные консультативные комиссии с участием служащих и администрации. Наиболее важное значение имеет Высший совет публичной службы, возглавляемый премьер-министром.