Ответственность высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • правовые основы ответственности высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• • основание и виды юридической ответственности высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

уметь

• • выявлять системные связи между правовыми источниками, регулирующими ответственность высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• • правильно применять полученные знания при разрешении коллизий нормативных правовых актов;
• • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• • применять полученные теоретические знания к конкретным ситуациям, связанным с ответственностью высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности высшего должностного лица и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ

Высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ^[1] занимает ведущее место в системе региональных органов государственной власти, обусловленное порядком наделения его полномочиями, а также его компетенцией и ответственностью. От эффективности деятельности главы региона во многом зависит благополучие населения, проживающего на соответствующей территории. Как отмечалось в послании Президента РФ Федеральному Собранию, «основную ответственность за судьбу региона несет губернатор»^[2].

Основы механизма конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица субъекта определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, а также в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Мерой позитивной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ является отчет перед парламентом. Однако в этом случае глава субъекта РФ возглавляет высший орган исполнительной власти субъекта и отчитывается перед законодательным органом о результатах работы возглавляемого им органа. Данная мера федеральным законодательством не установлена, но может быть предусмотрена конституцией (уставом) субъекта РФ.

Пример

Конституцией Республики Тыва предусмотрено заслушивание ежегодных отчетов Главы — Председателя Правительства Республики Тыва о результатах деятельности Правительства Республики Тыва, в том числе по вопросам, поставленным Верховным Хуралом (парламентом) Республики Тыва (п. 7 ст. 103). Аналогичные нормы содержатся в конституциях Республики Марий Эл (п. «м» ч. 1 ст. 73), Республики Адыгея (п. «6.1» ст. 70) и др.

Для высшего должностного лица субъекта РФ, возглавляющего исполнительный орган, негативные последствия по ито гам отчета в законодательстве не определены. Вместе с тем можно предположить, что при отрешении главы от должности в связи с выражением ему недоверия парламентом субъекта РФ основанием будет ненадлежащее исполнение полномочий руководителя исполнительного органа.

Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности Президентом РФ установлено Федеральным законом № 184-ФЗ. Этот довольно жесткий механизм в большей степени играет превентивную роль, обеспечивая ответственное выполнение главами регионов своих полномочий, служа тем самым гарантом исполнения Конституции РФ и федеральных законов.

Исторический экскурс

Ответственность глав администраций краев и областей впервые была закреплена в Законе от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации». В соответствии со ст. 42 Закона главе администрации в случае нарушения им Конституции РСФСР и иного законодательства могло быть вынесено недоверие представительным органом края или области. Данное решение доводилось до сведения Президента РФ и являлось для него основанием отстранить главу администрации от исполнения обязанностей. Президент РФ мог также по своей инициативе принять решение об отрешении руководителя исполнительной власти края, области от должности. При этом требовалось заключение Конституционного Суда РФ. Совет мог принять решение о недоверии главе администрации и по иным мотивам, которые законодатель не уточнял.

В связи с принятием в 1993 г. Закона РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной администрации, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации» решающее слово по всем основаниям отстранения от должности руководителя региональной администрации приобрел Президент РФ. Президент РФ приобрел право самостоятельно освободить его от должности. Даже в случае выражения недоверия главе администрации представительный орган должен был информировать об этом Президента, который принимал итоговое решение по отстранению главы администрации от занимаемой должности.

В отношении регламентации ответственности руководителей республик федеральный центр был осторожен. Ответственность президентов республик определялась республиканскими конституциями, а конституционно-правовые санкции налагал законодательный орган республики. Например, согласно первоначальной редакции Конституции Республики Татарстан Президент Республики мог быть освобожден от должности за нарушение республиканской конституции решением Верховного Совета Республики Татарстан, принятым с учетом заключения конституционного суда Республики. Аналогичные нормы содержались в конституциях Республик Саха (Якутия), Башкортостан.

Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ является мерой конституционно-правовой ответственности, которая выражается в досрочном прекращении полномочий против его воли. Отрешение может рассматриваться как реакция государства, мера федерального воздействия на неправомерное поведение высшего должностного лица субъекта РФ, поэтому регулируется федеральным законом.

Из судебной практики

Законодательные органы Республик Саха (Якутия) и Адыгея поставили под сомнение конституционность регулирования отрешения глав субъектов РФ на уровне федерального закона, полагая, что это препятствует субъектам РФ самостоятельно устанавливать взаимоотношения этих органов.

Конституционный Суд РФ, рассмотрев обращение региональных законодателей, указал, что досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не может рассматриваться как нарушающее конституционный статус субъектов РФ и их органов, поскольку при этом предусматривается назначение и проведение новых выборов соответствующих органов государственной власти, чем обеспечивается ее стабильность^[3].

Отрешение высшего должностного лица субъекта РФ может регулироваться региональным законодательством. Конституционный Суд РФ подтвердил право субъекта РФ вводить институт отрешения от должности высшего должностного лица, которое может быть связано с различными основаниями. Однако при этом они не должны возлагать на суд не предусмотренное федеральным законодателем полномочие^[4].

Конституции и уставы субъектов РФ воспроизводят нормы Федерального закона № 184-ФЗ об ответственности высшего должностного лица.

Пример

Статья 42 Устава г. Москвы, посвященная досрочному прекращению полномочий мэра г. Москвы, предусматривает следующие меры ответственности:

• • отрешение его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Московской городской Думой, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством;
• • отзыв избирателями, зарегистрированными на территории г. Москвы, в порядке и по основаниям, которые установлены федеральным законодательством и законом г. Москвы.

В соответствии с Федеральным законом высшее должностное лицо субъекта РФ может быть отрешено от должности по следующим основаниям:

• • в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
• • в связи с утратой доверия Президента РФ;
• • а также в иных случаях, предусмотренных законом.

Выражение недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по следующим основаниям:

• 1) издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
• 2) установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
• 3) ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Первое основание выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ связано с изданием им незаконных правовых актов. Глава субъекта РФ обязан исполнять федеральное законодательство, а также конституции, уставы и законы данного субъекта РФ.

Признание судом акта высшего должностного лица или исполнительного органа, который он возглавляет, противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, обязывает его отменить (изменить) этот акт.

Из судебной практики

Неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации^[3].

Уточним, что само по себе издание незаконного акта главой субъекта РФ не влечет выражения ему недоверия законодательным органом. Фактически это основание выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ связано с неподчинением судебному решению.

Из судебной практики

Верховный Суд РФ признал недействительным положение Закона Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном органах государственной власти Читинской области», потому что в нем были указаны не те основания для выражения законодательным органом области недоверия главе администрации области, которые предусмотрены федеральным законом, а содержится положение о том, что областная Дума может выразить недоверие главе администрации области в случае неоднократного нарушения РФ, федеральных законов, устава и законов области, подтвержденного соответствующим судом^[6].

Таким образом, привлечь главу субъекта РФ к ответственности не за игнорирование судебного решения, а за акты, которые суд признавал незаконными, недопустимо. Все акты в силу презумпции их законности действуют до тех пор, пока судом не принято решение об их незаконности. Конституционный Суд РФ подтвердил этот вывод, указав, что для применения досрочного прекращения полномочий (отрешение от должности) высшего должностного лица субъекта РФ необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица субъекта РФ федеральному регулированию^[7].

Вторым основанием выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ является установленное судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Состав данного правонарушения главы субъекта РФ материальный, т. е. обязательными признаками его объективной стороны являются деяние и последствия. Следует отметить расплывчатость формулировки состава правонарушения. Термины «грубое» и «массовое» нарушение имеют оценочный характер. Массовым может быть признано нарушение прав и свобод двух и более лиц. Иным нарушением законодательства (помимо издания незаконного акта) могут быть признаны любые действия высшего должностного лица субъекта РФ при условии, что они повлекли массовое нарушение прав и свобод граждан. Устанавливать факт такого нарушения должен суд общей юрисдикции.

Мнения ученых

Данное определение, по мнению Н. В. Витрука, порождает ряд проблем с точки зрения недвусмысленности его понимания. Так, возникают различные мнения о том, какой именно суд вправе устанавливать факт грубого нарушения высшим должностным лицом субъекта РФ норм права, повлекших за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. В частности, сегодня существует мнение, что такое полномочие должно быть закреплено за конституционным (уставным) судом субъекта РФ^[8].

Грубым нарушением должно признаваться умышленное, общественно опасное деяние, совершенное высшим должностным лицом субъекта РФ, которое призвано представлять интересы всего населения региона. Целесообразно для привлечения высшего должностного лица субъекта РФ к конституционной ответственности установить факт, что данным деянием создалась угроза массового причинения вреда правам и свободам граждан^[9].

Следующее основание выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ — ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей. Это основание ответственности главы субъекта РФ также не конкретизировано в Федеральном законе. Трудовое законодательство расценивает ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей как дисциплинарный проступок. Однако высшее должностное лицо субъекта РФ занимает государственную должность, поэтому определение ненадлежащего исполнения своих обязанностей как дисциплинарного проступка вряд ли применимо к статусу высшего должностного лица субъекта РФ. Ведь трудовое законодательство не регулирует деятельность лиц, занимающих государственные должности. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под дисциплинарным проступком понимается «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей», за которое «представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания». При этом дисциплинарный проступок гражданских служащих выражается в нарушении служебной дисциплины. Вместе с тем данное определение не является общепринятым в служебном праве^[10].

Понятие «ненадлежащее исполнение обязанностей высшим должностным лицом субъекта РФ» может толковаться субъективно, включать такие обстоятельства, как неспособность высшего должностного лица организовать работу органов исполнительной власти субъекта РФ, снижение социально-экономических показателей региона, упадок жизни населения субъекта РФ и т. д.^[11]

Мнения ученых

В литературе справедливо отмечается, что установление подобных обстоятельств носит субъективный характер и зависит в значительной степени от политического мировоззрения депутатов регионального представительного органа либо Президента РФ. Кроме того, совершенно неясна причинно-следственная связь между деятельностью главы субъекта РФ и снижением социально-экономических показателей региона. Динамика этих показателей часто зависит от иных факторов. Поэтому отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ за ненадлежащее исполнение своих обязанностей на данном этапе в силу неопределенности основания выступает мерой политической, а не юридической ответственности^[12].

Ненадлежащее исполнение обязанностей является правонарушением с формальным составом, и к обязательным признакам объективной стороны относится только деяние. Поэтому отсутствие объективных критериев «ненадлежащего исполнения обязанностей» позволяет применять это основание по усмотрению законодательного органа, что подвергается резкой критике.

Мнения ученых

В литературе также отмечается, что «законодателем не определены критерии и порядок признания исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей ненадлежащим, что может породить субъективную оценку действия указанного должностного лица со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ, злоупотребление предоставленным правом»^[13].

" Неопределенность и неконкретность норм федерального законодательства, устанавливающих основания выражения недоверия региональным законодательным органом высшему должностному лицу субъекта РФ, существенно снижает эффективность данного института, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования его правового регулирования — как на федеральном, так и на региональном уровне"^[14], — пишет А. П. Жуков.

Федеральный законодатель урегулировал основные моменты процедуры выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ.

Инициатива о выражении недоверия принадлежит группе депутатов регионального парламента численностью не менее 1/3 от установленного числа депутатов. Регламентом законодательного органа может предусматриваться создание специальной комиссии, образуемой из числа депутатов, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения в нарушениях. Решение законодательного органа принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов в форме постановления.

Процедурные нормы о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ были предметом судебного спора.

Из судебной практики

Проверяя Закон Читинской области «О представительном (законодательном) и исполнительном органах государственной власти Читинской области», суд указал на противоречие федеральному законодательству положения областного закона О том, что областная Дума может выразить недоверие главе администрации области, принятое 2/3 голосов от избранного числа депутатов, так как по Федеральному закону решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается 2/3 голосов от установленного числа депутатов^[15].

Выражение законодательным органом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий. Решение законодательного органа государственной власти субъекта России о недоверии высшему должностному лицу направляется на рассмотрение Президента РФ. Принятие Президентом РФ решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности и его юридическое оформление влечет прекращение его полномочий.

Из судебной практики

По мнению Конституционного Суда РФ, издание Президентом РФ указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности является завершающим этапом федерального воздействия, а также реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ в сфере федеральных полномочий исполнительной власти, в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ^[3].

Президент РФ может не согласиться с решением законодательного органа субъекта РФ, и глава субъекта РФ продолжит исполнять свои обязанности. Однако Президент РФ не может действовать произвольно и при наличии обоснованной позиции законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое им решение. Это не означает отсутствие у Президента РФ права не согласиться с решением законодательного органа, но решение Президента должно быть обоснованным.

В случае, если Президент РФ согласится с решением законодательного органа субъекта, он издаст указ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Мнения ученых

В литературе высказана идея о целесообразности направления Президенту РФ до принятия решения об отрешении главы субъекта РФ заключения Конституционного Суда РФ или конституционного (уставного) суда данного субъекта РФ и, чтобы была полностью соблюдена конституционно-процессуальная процедура импичмента отрешаемого от должности руководителя субъекта РФ. Процедура предварительного получения Президентом РФ обоснованного заключения соответствующего конституционного или уставного суда субъекта РФ в случаях недоверия парламента субъекта РФ к главе исполнительной власти (правительству) и его последующего отрешения от должности также необходима для ограничения возможного произвольного принуждения к уходу в отставку руководителя исполнительной власти субъектов РФ^[17].

В законодательстве ряда субъектов РФ содержатся положения, обязывающие законодательный орган обнародовать решение об отказе в выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ с целью восстановления его репутации.

Пример

В соответствии с Регламентом Архангельского областного Собрания депутатов, если предложение о выражении недоверия губернатору Архангельской области не получило поддержки 2/3 от установленного числа депутатов, областное Собрание принимает постановление об отказе в выражении недоверия губернатору Архангельской области, которое подлежит официальному опубликованию в пятидневный срок со дня его принятия.

Утрата доверия Президента РФ. Еще одним основанием отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности является утрата доверия Президента РФ (п. «г» ч. 1 ст. 19). Высшее должностное лицо субъекта РФ ответственно перед Президентом РФ, который единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности.

Утрата доверия в качестве основания конституционно-правовой ответственности применяется, как правило, в отношении выборных лиц, за которых граждане голосовали на выборах, потому что доверяли им. Федеральный законодатель установил данное основание отрешения высшего должностного лица субъекта РФ тогда, когда должность главы субъекта РФ стала невыборной.

Доверие означает уверенность в чьей-то добросовестности, искренности. Это моральная, оценочная категория, поэтому должна использоваться в праве с большой осторожностью.

Изначально установленная редакция нормы об утрате доверия Президента РФ была связана с ненадлежащим исполнением обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ. Кроме того, утрата доверия Президента РФ была возможна «в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом», однако эти случаи не были конкретно определены. Факт утраты доверия не требовал юридического обоснования, он отражал наличие у главы государства по сути безграничных полномочий в решении кадровых вопросов, которые воспринимались как «средство политической оценки главы государства высшего должностного лица субъекта Федерации»^[18], как «объективное вменение, несовместимое с природой конституционной ответственности»^[19]. С введением этого основания отрешения от должности глав субъектов РФ Президент РФ получил возможность единолично решать вопрос об отстранении от должности неугодного руководителя региона, и утрата доверия приобрела характер меры политического давления для обеспечения принудительного единоначалия.

Мнения ученых

" Любопытная выстраивается вертикаль: губернаторы, обязанные Президенту продлением своих полномочий… и полностью ему подвластные, потому что снять их он может практически в любой момент и без труда. Напоминает вассальную зависимость в феодальной Европе в 8−9 веках н.э."^[20].

С 2005 г. ответственность высших должностных лиц субъектов РФ стала осуществляться на практике.

Пример

Указом Президента РФ от 9 марта 2005 г. № 272 в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание системы отопления населенных пунктов этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них, и в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей был отрешен от должности губернатор Корякского автономного округа В. А. Логинов.

В связи с утратой доверия был отрешен от должности губернатор Амурской области Л. Коротков, обвиненный областной прокуратурой в злоупотреблении должностными полномочиями, превышении должностных полномочий и халатности. Уголовное преследование Л. Короткова началось после того, как выяснилось, что по решению администрации для жителей всего региона были повышены тарифы на электричество. За счет этих денег содержался местный футбольный клуб^[21]. Однако суд признал его невиновным^[22], но статус губернатора был утрачен.

Отрешен от должности с формулировкой «утрата доверия Президента РФ» был и губернатор Ненецкого автономного округа А. Баринов, против которого также было возбуждено уголовное дело.

Указом Президента РФ от 28 сентября 2010 г. «О досрочном прекращении полномочий мэра города Москва» отрешен от должности в связи с утратой доверия Президента РФ скандально отказавшийся добровольно покидать должность Ю. М. Лужков. Указ пытался оспорить в Верховный Суд РФ житель Москвы А. Лемешев, посчитавший, что «если Президент отрешает главу региона от должности в связи с утратой доверия, он обязан расшифровать, какие обязанности губернатор исполнял не так» . Верховный Суд РФ отказал в рассмотрении иска^[23].

Утрата доверия Президента РФ, служащая основанием отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, должна быть обусловлена конкретными, четкими основаниями, исключающими произвольное решение одного лица.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ неоднократно затрагивал в своих решениях вопросы, связанные с утратой доверия выборных лиц, подчеркивая при этом необходимость установления четких правовых критериев утраты доверия. Конституционный Суд РФ указал, в частности, что законоположения, позволяющие расширительную интерпретацию оснований ответственности (при отсутствии гарантий недопустимости субъективной оценки деятельности), противоречат Конституции РФ^[4].

Данная позиция может быть применена и к институту утраты доверия Президента РФ, тем более, что судебные инстанции исключены из числа органов, участвующих в процедуре отрешения от должности по этому основанию.

Мнения ученых

Президент РФ, по сути, наделен судебными полномочиями при решении этого вопроса. В литературе отмечается, что «только суд правомочен принимать подобные решения… наделение федеральным законом Президента Российской Федерации не свойственными его конституционному статусу квази В действующей редакции норма п. «г» ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ в определенной мере утратила абстрактный характер, поскольку в ней сформулировано важное основание для утраты доверия Президента РФ — выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». К таким противоправным деяниям главы региона может быть отнесено непринятие мер по предотвращению конфликта интересов, непредставление сведений о доходах либо подача ложных или неполных данных, неуведомление о склонении к коррупции, занятие предпринимательской деятельностью, участие на платной основе в работе органов управления коммерческой организацией, вхождение в состав органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и т. д.

Наряду с этим основанием в Законе осталось и «ненадлежащее исполнение своих обязанностей», которое по-прежнему остается обтекаемым и неопределенным понятием.

Из судебной практики

В вышеупомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П отмечается, что перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия как основание отзыва, должен содержать указание на то, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица^[4].

Кроме того, вызывает возражение сама возможность Президента РФ политически подчинять себе высшее должностное лицо субъекта РФ, которому отводится особое место в системе органов государственной власти субъектов РФ, устанавливаемой субъектами самостоятельно, и которого Конституция РФ не характеризует свойством иерархической подчиненности федеральной власти. И даже тот факт, что высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет исполнительную власть в своем регионе, не означает, что он по всем вопросам находится в субординационных отношениях с Президентом РФ. Конституция РФ связывает федеральную и региональную исполнительную власть только предметами федерального ведения и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77).

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), безусловно, не требует не только одобрения либо неодобрения законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а даже не нуждается в согласовании.

Гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ Президент РФ назначает временно исполняющего его обязанности, который не вправе распускать законодательный орган субъекта РФ и предлагать поправки в конституцию (устав) субъекта РФ.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ избирателями. Федеральным законом № 184-ФЗ предусмотрена еще одна мера ответственности высшего должностного лица субъекта РФ — отзыв его избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ, на основании и в порядке, указанных данным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ (п. «л» ч. 1 ст. 19). Институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ, подчеркивая значимость института отзыва, отметил, что отзыв тем не менее не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов^[4].

Таким образом, недопустимо противопоставление отзыва и выборов как равноправных институтов прямой демократии.

До 2000 г. глава субъекта РФ избирался населением, поэтому и ответственность он нес перед своими избирателями, т. е. мог быть отозван ими. В последующем «с целью усиления борьбы с терроризмом, укрепления властной вертикали и повышения роли и ответственности органов государственной власти регионов России» — по официальной версии властей, прямые альтернативные выборы главы субъекта РФ были заменены наделением его полномочиями законодательным органом по представлению Президента РФ. По этой причине отзыв главы населением субъекта был отменен. И только с возвратом института выборов высших должностных лиц субъектов РФ вновь стал возможен их отзыв.

Основанием отзыва избираемого посредством всеобщих свободных выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ может служить только его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке.

Согласно п. 7.2 ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен по одному из следующих оснований:

• а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта РФ от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта РФ;
• б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П выразил позицию в отношении критериев (оснований) отзыва выборного лица. Такие критерии должны быть четкими, так как в противном случае не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых может вводиться институт отзыва. В таком случае отзыв утрачивает признаки демократического института, создает предпосылки для недобросовестного его использования в целях, противоречащих принципам народовластия и свободных демократических выборов, и, следовательно, не может быть реализован как нарушающий предписания^[4].

Нарушение законодательства как основание отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может быть однократным. Главное, чтобы решение о нарушении законодательства действиями (бездействием), актами главы субъекта РФ было принято судом общей, арбитражной или конституционной (уставной) юрисдикции.

Второе основание отзыва — неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей в отличие от схожего основания утраты доверия Президента РФ, более конкретно, поскольку неисполнение должно быть неоднократным (два и более раза), а также грубым, не имеющим уважительных причин. И наконец, самым существенным отличием, которое переводит ответственность из области политики в область юриспруденции, является установление факта неисполнения обязанностей соответствующим судом.

Обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением об установлении фактов, служащих основанием для отзыва высшего должностного лица, вправе:

• • политические партии;
• • региональные отделения политических партий;
• • иные общественные объединения;
• • группа граждан в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом.

С 2012 г. в конституции, уставы субъектов РФ стали включаться положения об отзыве высшего должностного лица избирателями (п. «р» ч. 2 ст. 42 Устава Московской области, п. 10−1 ч. 1 ст. 31 Устава Свердловской области, п. 3 ст. 73 Конституции Республики Коми и др.). В субъектах РФ принимаются законы об отзыве высшего должностного лица. В соответствии с п. 7.2 ст. 19 Федерального закона, законом субъекта РФ, регулирующим отзыв высшего должностного лица субъекта РФ, должны предусматриваться основания и процедура отзыва в соответствии с данным законом.

Пример

Законом г. Москвы от 26 декабря 2012 г. № 76 «О порядке отзыва Мэра Москвы» предусмотрено, что право отзыва является одной из форм осуществления непосредственной демократии, а также одним из средств контроля жителей города Москвы, обладающих активным избирательным правом, за осуществлением Мэром Москвы своих полномочий, закрепленных законодательством. Согласно ст. 8 Закона отзыв возможен по одному из следующих оснований: 1) нарушение Мэром Москвы законодательства РФ и (или) законодательства города Москвы, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение Мэром Москвы своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ достаточно сложная. Согласно п. 7.4 ч. 1 ст. 19 Федерального закона и позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П, эта процедура должна обеспечивать гражданам РФ, обладающим активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Инициатива отзыва высшего должностного лица субъекта РФ исходит от граждан, проживающих на соответствующей территории, и выдвинута она может быть не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву собираются подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее ¼ от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ осуществляются избирательной комиссией субъекта РФ, действующей в качестве комиссии по отзыву.

Отзываемое лицо и инициаторы его отзыва должны быть проинформированы комиссией по отзыву о месте и времени проведения ее заседания, на котором будут рассматриваться вопросы о результатах проверки подписей избирателей и результатах выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ. Комиссия по отзыву также обязана проинформировать отзываемое лицо и инициаторов его отзыва о результатах рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ инициативы проведения голосования по отзыву.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ проводится не позднее 60 дней со дня принятия законодательным органом решения о назначении голосования по отзыву. Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.

В законодательстве установлены меры, которые хотя и не являются мерами юридической ответственности высшего должностного лица, но служат обеспечению надлежащего исполнения им своих полномочий и пресечению неправомерных деяний.

Так, п. «б» ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 184-ФЗ предусмотрено временное отстранение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности. Согласно ч. 4 ст. 114 УПК РФ в случае привлечения в качестве обвиняемого высшего должностного лица субъекта РФ и предъявления ему обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления Генеральный прокурор РФ направляет Президенту РФ представление о временном отстранении от должности указанного лица. Президент РФ в течение 48 часов с момента поступления представления принимает решение о временном отстранении главы субъекта РФ от должности либо об отказе в этом.

Пресекательной мерой является предусмотренное Конституцией РФ приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85). Президент вправе приостановить действие актов как высшего должностного лица, так и высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.

Пример

Как показывает анализ практики применения Президентом РФ данного полномочия, оно использовалось в случае превышения главами субъектов РФ своих конституционных полномочий, их вмешательстве в сферу компетенции федеральных органов власти и управления. Так было приостановлено действие целого ряда указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского края, Ненецкого автономного округа и др.^[28]

• [1] Глава республики, губернатор края, области, автономной области, автономного округа, мэр города федерального значения Москвы и губернатор города федерального значения Санкт-Петербурга.
• [2] Рос. газета. 2010. 29 сент.
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
• [4] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [5] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
• [6] Определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2001 г. № 72-Г01−14.
• [7] Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
• [8] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“» (Мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука).
• [9] Жуков А. П. Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14. С. 14.
• [10] См.: Добробаба М. Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 32−34.
• [11] См.: Ишеков К. А., Капитанец Ю. В., Черкасов К. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Саратов: ПАГС, 2007. С. 74.
• [12] Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 80.
• [13] Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Н. И. Воробьева // СПС КонсультантПлюс. 2011.
• [14] Жуков А. П. Указ. соч. С. 15.
• [15] См.: Определение Верховного Суда РФ от 16 октября 2001 г. № 72-Г01−1.
• [16] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
• [17] Осипян Б. А. Мера участия органов конституционной юстиции в процедурах возможного роспуска органов законодательной власти и отрешения от должности глав Российского государства и его субъектов // Законодательство и экономика. 2009. № 1. С. 6−9.
• [18] Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / Под ред. В. В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 82.
• [19] Дзидзоев Р. М. Институт импичмента в России. М.: Юрлитинформ, 2010. С. 109.
• [20] Михайлова О. Россия XXI века — это Европа VIII-го // URL: smi.ru.
• [21] URL: ntv.ru/novosti/109 006/#ixzz20CRxl7qH.
• [22] URL: ng.ru/politics/2010;12−28/3_doverie.html.
• [23] URL: rusverlag. de/2010/10/05/1017/.
• [24] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [25] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [26] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [27] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П.
• [28] См., например: указы Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1605,1609, от 9 сентября 2000 г. № 1620, 1621.