Миграционная политика в советский период

МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В СССР В ДОВОЕННЫЕ ГОДЫ

Первая мировая война вынудила стать беженцами более 5 млн человек, проживавших на территории Польши, Прибалтики, Западной Украины и Белоруссии, входивших в состав Российской Империи. Поэтому одной из первых проблем, которые пришлось решать новому правительству после смены власти в феврале, а затем в октябре 1917 г., было возвращение беженцев. Решалась она специально созданными структурами в условиях практически полного отсутствия финансовой и другой материальной поддержки. Первая мировая и Гражданская войны вызвали несколько волн вынужденной миграции. Это массовая добровольная и принудительная (высылка из страны) эмиграция, обмен населением в результате изменения границ. Кроме того, под воздействием глобальных социально-экономических и общественно-политических изменений интенсивно протекали и процессы добровольной сельско-городской миграции и развитие переселенческого процесса в восточном направлении. Неслучайно в 1920;е гг. оживились исследования миграционных процессов, отраженные в научных публикациях того времени [4].

В 1922 г. был создан Государственный научно-исследовательский колонизационный институт, который просуществовал до 1930 г. Исследованиям миграционных процессов способствовало введение государственной системы текущего учета миграций и включение вопросов, связанных с переселениями, в перепись населения, проведенную в 1926 г. и до сих пор считающуюся непревзойденной по качеству подготовки, проведения и обработки материалов. В этот же период практически прекратилась внешняя, межгосударственная миграция населения СССР, которая активно возобновилась лишь спустя практически 70 лет, уже после распада СССР. Выезд и въезд в страну без специальных разрешений соответствующих органов был фактически запрещен.

Надо признать, что советское правительство всячески поддерживало переселенческие процессы, продолжая политику колонизации Сибири и Дальнего Востока населением европейской части России. С этой целью, чтобы избежать стихийности в данном процессе, желающим переселяться в этом направлении выдавались специальные разрешения. Наличие разрешения предполагало и наличие специально подготовленной земли, которую имели право занимать переселенцы. Но современники признают, что в Сибирь устремилась и большая масса переселенцев без разрешений, часть которых вынуждена была возвращаться из-за отсутствия выделенных участков земли. В 1926 г. была проведена подготовка земельных участков для переселения 50 тыс. человек. Для переселенцев, получивших разрешение, предусматривалась определенная поддержка и льготы.

Формы материального стимулирования переселений при социализме не только возникли из опыта дореволюционных колонизаций, но и явились непосредственным порождением нового общественного строя. Таковы гарантийное обеспечение планово переселяющихся рабочих, служащих и колхозников жилищными условиями, доплаты к пособиям по социальному страхованию за счет средств государства и др.

Материальное стимулирование заселения новых районов было дифференцировано по трем направлениям:

• а) в зависимости от важности и квалификации труда;
• б) в зависимости от значения отрасли народного хозяйства и промышленности;
• в) в зависимости от обжитости и трудности освоения территории.

Дифференциация льгот по первому признаку широко применялась в 1930;е гг., когда страна испытывала острую потребность в квалифицированных кадрах. Так, Положением о льготах для отдельных местностей все работники, имеющие право на льготы, в зависимости от квалификации и занимаемой должности делились на три группы:

• 1) наиболее квалифицированные и руководящие работники;
• 2) руководители не ниже районного масштаба и специалисты высшей квалификации;
• 3) все остальные.

Наибольшим количеством и объемом льгот пользовались работники первой группы: они имели дополнительные отпуска даже в таких местностях, где работники третьей, а в ряде районов и второй группы дополнительных отпусков вовсе не имели.

В 1932 г. количество групп было уменьшено до двух. В первую группу вошли руководящие работники и специалисты. Они пользовались льготами, тогда как из числа всех остальных работников (вторая группа) льготы получили лишь те, кто был приглашен в данную местность и заключил договор на пять лет. В послевоенный период этот признак дифференциации утратил свое значение и был исключен из практики.

Придавая первоочередное значение индустриальному развитию малообжитых районов, предпочтение в материальном стимулировании в 1930;е гг. отдавалось работникам, направленным для работы в промышленность. Размер льгот менялся в зависимости от роли тех или иных отраслей, от функций производственных звеньев народного хозяйства. Так, уже в начале 1930;х гг. размер заработной платы работников разных отраслей был дифференцирован путем установления различных по уровню коэффициентов. Рабочие и инженерно-технические работники угольной промышленности, например, получали надбавку к заработной плате 30%, в остальных отраслях промышленности: на транспорте, в связи и других сферах труда рабочие и специалисты получали 20%, а служащие предприятий и учреждений — 10% надбавку. В довоенные годы получение льгот в районах хозяйственного освоения регламентировалось в зависимости от того, местное это или приезжее население. Кроме того, последнее делилось еще на плановых и неплановых переселенцев. Много значили также и социальные условия.

Предоставление трудящимся отдаленных районов дополнительных отпусков и возможность их использования в более благоприятных в климатическом отношении условиях широко практиковалось в довоенные годы. Так, работающим по срочным договорам в отдаленных местностях в зависимости от пояса и группы персонала предоставлялся дополнительный отпуск 12—30 дней. При этом время проезда к месту использования отпуска не входило в него и оплачивалось по среднему заработку. Проезд в оба конца также оплачивался.

Дифференциация льгот по территориальному признаку была известна Дальнему Востоку еще в 1920;е гг., когда размеры ссудной помощи менялись в зависимости от отнесения территории края к «обжитой», «полуобжитой» и «необжитой». Подобное положение сохранялось и в последующий период. Так, в 1930;е гг. в северных районах Дальнего Востока сельское население на определенный срок освобождалось от обязательных поставок сельскохозяйственной продукции, а в южных районах лишь наполовину снижалась норма сдачи. В этот же период все осваиваемые местности в зависимости от удаленности от центра страны и условий работы (северные регионы) были разделены на два пояса, имевшие разный объем и количество льгот. Так, в местностях первого пояса очередная 10% надбавка начислялась к заработной плате через год, а в районах второго пояса — лишь через три года. Или: в районах второго пояса дополнительный отпуск тем группам работников, которым он был положен, равнялся 12 дням, а в первом поясе — 30.

Для лиц, направляемых в отдаленные местности, была установлена в местах выхода жилищная льгота. Оставленная ими на прежнем месте жительства квартира бронировалась за работником в зависимости от пояса и группы на один — три года, при этом плата за жилье бралась от 50 до 100% в зависимости от того, работал переселенец раньше или нет. В послевоенный период бронирование квартир в районах выхода сохранилось с отменой льготной платы. Если работник, бронировавший квартиру, или член его семьи возвращался обратно, то квартира в том случае, если она была занята, освобождалась немедленно.

Большое значение в деле переселений имели льготы, предоставляемые в пути следования. Сюда относится оплата проезда и провоза имущества, повышенные суточные за время в пути, оказание продовольственной и медицинской помощи. Этими льготами лишь в различных модификациях пользовались и пользуются все переселенцы, направляющиеся в плановом порядке в районы Дальнего Востока. Плановыми переселенцами считались сельскохозяйственные и промышленные переселенцы, рабочие, едущие по договорам, заключенным в порядке организованного набора, и лица, направляемые по окончании учебных заведений. В 1930;е гг. сельскохозяйственным переселенцам стоимость проезда была установлена в ¼ тарифа, причем дети провозились бесплатно. Переселенцы в Еврейскую автономную область, красноармейцы, объединенные в колхозы, лица, направляющиеся в отдаленные местности, и некоторые другие переезжали бесплатно.

Наибольшее распространение в переселенческом деле имело предоставление ссудной помощи. Вначале ссуда предоставлялась сельскохозяйственным переселенцам 200 руб., причем первую часть выдавали сразу, а вторую по мере использования уже полученной. Ссуда выдавалась на десять лет и начинала погашаться через шесть лет. Годовая ставка составляла 4%. В конце 1920;х гг. на Дальний Восток прибыло много необеспеченного населения, что потребовало увеличения размеров ссуды в два — три раза. Срок ее предоставления был увеличен до 15 лет, а годовая ставка снижена до 1—2%. Размер ссуды для красноармейских колхозов и красноармейцев-переселенцев был установлен на 15% выше обычных.

Размеры и условия погашения ссуд в 1930;е гг. сохранились почти такие же, как и в 1920;е гг. Так, ссуда колхозникам составляла 600 руб., а единоличникам — 400 руб. Выдавалась она на 15 лет с погашением через пять лет из расчета годовой ставки 2,5%. В этот же период сельскохозяйственным переселенцам выдавался кредит для расчетов за предоставленную усадьбу с постройками или для строительства этой усадьбы. Она возвращалась, начиная с четвертого года, в течение 15 лет на Дальнем Востоке и восьми — десяти лет — в других районах. Государство до 50% ссуды превращало в безвозвратное пособие в районах Дальнего Востока; в других местах, кроме Иркутской области, ссуда возвращалась полностью. В довоенные годы на Дальнем Востоке известное значение имело освобождение переселенцев от воинской повинности на срок один — три года и от уплаты за лес, получаемый на нужды переселений.

В практике 1920;х гг. имели место случаи, когда население получало существенные льготы в налоговом обложении. Речь идет не о временном уменьшении или освобождении от налогов, а об освобождении от налогов всего населения или его части. Так, в 1924 г. кочевое население северных районов Дальнего Востока было освобождено от прямых налогов, а все население — от сборов за право охоты. В 1926 г. для рабочих и служащих Камчатки были установлены льготы по обложению подоходным налогом. В 1920;е гг. и в ряде мест в 1930;е гг. на Дальнем Востоке устанавливались льготные цены на товары и уменьшались размеры налогового обложения. Так, в 1924 г. был разрешен ввоз на товары рыбного промысла, которые не облагались пошлинами и акцизами. Такой порядок в 1926 г. был распространен на всей территорию Камчатки. Позже, исходя из той же причины — товарного голода в стране, был разрешен безакцизный и беспошлинный ввоз иностранных товаров на Сахалин. Только в 1926—1927 гг. было пропущено в эти районы импортных товаров на сумму 6,6 млн руб. В 1930;е гг. снабжение населения Дальнего Востока продовольственными и промышленными товарами было организовано и в хлебозаготавливающих, и в производящих промышленные товары районах. При этом в северных районах были снижены цены на товары народного потребления. Подобное же значение имело и повышение в 1934 г. на 20% цен на рыбу-сырец, сдаваемую государству колхозниками-рыбаками. В настоящее время льготные цены на товары в районах Дальнего Востока встречаются как исключение. Так, цены на сельдь в Сахалинской области в послевоенные годы были в половинном размере к уровню цен первого пояса. Лица, работающие в отдаленных местностях, относимых к первому поясу, уплачивали подоходный налог лишь с 50%, а в местностях второго пояса — с 75% оклада.

Установление более высоких окладов для рабочих и служащих народного хозяйства всего Дальнего Востока или его отдельных районов, относящееся к довоенному периоду, сохранялось вплоть до распада СССР. Так, в 1930;е гг. к заработной плате работников отдаленных местностей начислялись надбавки 10% (некоторым группам работников — 20%), по истечении года работы в районах первого пояса и трех лет — в районах второго пояса. Общий размер надбавок не мог превышать 100%. Особенностью начисления надбавок в то время было то, что если рос оклад, то новые надбавки продолжали начисляться на старые оклады. Если работник имел право на получение не только районных надбавок, но и ведомственных, то ему платили лишь одну из них по его выбору. Тем самым для получавших ведомственные надбавки перечеркивалось значение районных доплат. Уменьшалось также поощрение лиц, переходящих на более квалифицированные и ответственные должности уже после вселения.

В этот же исторический период проводились массовые насильственные мероприятия, которые являются следствием социально-экономического развития и существовавшей политической системы в стране и не имеют никакого отношения к миграционной политике. Тем не менее, в результате этих мер происходило переселение огромных масс людей. Речь идет о политике коллективизации, которая встретила сопротивление как у самой зажиточной части крестьянства, так называемых кулаков, так и у значительной части среднего крестьянства. Проведение коллективизации, то есть объединение крестьянских единоличных хозяйств в коллективные, сопровождавшиеся обобществлением собственности каждого хозяйства, фактически проводилось насильственными методами. Несогласных и оказывающих сопротивление этой политике крестьян подвергали различного рода репрессиям, самыми распространенными среди которых были лишение всего имущества и выселение на необработанные земли. Более 200 тыс. крестьянских хозяйств были квалифицированы как кулацкие и подлежащие ликвидации. В результате количество разоренных и выселенных крестьян, согласно официальной статистике, определяется примерно в 1,2 млн человек. Отдельные исследователи называют количество раскулаченных к концу 1931 г. около 2 млн человек. Значительная часть выселенного крестьянства была отправлена для работы на промышленных предприятиях, создающихся в северных и восточных районах страны.

Развитию сельского хозяйства был нанесен колоссальный удар. Результатом стал массовый голод и смертность сельского населения в 1932 г. Умирающее от голода в сельской местности население потянулось за заработками и питанием в города, ускорив процессы урбанизации в некогда аграрной стране (сельское население, по данным переписи населения 1897 г., составляло 80%). К переписи населения 1939 г. доля городского населения увеличилась до 33%. Таким образом, социально-экономические и политические причины (коллективизация, раскулачивание крестьянства, ускоренная индустриализация и рост спроса на рабочую силу в городах) вызвали в стране небывалые масштабы миграционной активности. Интенсивность миграции в 1931 г. в городских поселениях составила 520%. В среднем по стране состав городского населения менялся каждые два года [3, с. 86].

В целях контроля за огромными массами переселяющегося населения в 1925 г. был принят декрет «О прописке граждан в городских поселениях», в соответствии с которым предусматривалась процедура регистрации как прибывающих, так и выезжающих граждан в органах милиции. А в декабре 1932 г. было принято Постановление ЦИК (Центрального исполнительного комитета) и СНК (Совета народных комиссаров), установившее единую паспортную систему в Советском Союзе и обязательную прописку паспортов. Одновременно принимается Положение «О паспортах», которое предписывало всем гражданам в возрасте 16 лет, постоянно проживающим в городах и рабочих поселках, а также работающим на транспорте, совхозах и новостройках, иметь паспорта. При этом вводилось обязательное требование прописки лиц в местностях, где введена паспортная система. При смене места жительства этот факт должен был быть отмечен в домоуправлениях для прописки в органах милиции в течение суток со дня прибытия [3, с. 88]. С точки зрения учета территориальных передвижений была создана идеальная система, позволяющая иметь точную, полную и достоверную информацию о миграции населения. С точки зрения свободы передвижений новая система ограничивала переселение непаспортизированной части населения, к которой относилось все колхозное крестьянство.

Одновременно в конце 1930;х гг. на полную мощь заработала государственная машина политических репрессий, сопровождавшаяся принудительными переселениями людей (чаще всего заключенных) для работы на крупнейших хозяйственных стройках того периода, и репрессиями против целых национальных образований. Крайней формой организованной миграции, опиравшейся на весь арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный и античеловеческий характер, явились депортации и предвоенные зачистки приграничных районов. Первые масштабные депортации в начале 1930;х гг. были связаны, как уже отмечалось, с коллективизацией и раскулачиванием; спецпоселенцы отчасти участвовали в колонизации Севера и других «отдаленных мест». В годы Великой Отечественной войны депортация осуществлялась по национальному признаку: ей подвергались целые народы — корейцы, немцы, карачаевцы, балкарцы, чеченцы, ингуши, крымские татары, греки, калмыки, турки-месхетинцы и некоторые другие.

Зачистки приграничных районов производились с середины 1930;х гг. В основу также был положен этнический признак: западные границы освобождались от «неблагонадежных» финнов, немцев, поляков, южные — от курдов и иранцев, восточные — от корейцев. Местности, из которых депортировались народы, пустели; требовались компенсационные переселения. В них, часто вопреки своей воле, были втянуты другие народы: русские, грузины, осетины, кабардинцы, аварцы, лакцы и т. д. Существовало два вида депортации:

• а) репрессивный — выселение этноса в другую географическую часть страны; и
• б) насильственный — принудительные переселения части нерепрессированного этноса на освободившиеся в результате высылки земли [13, с. 81].

Репрессивные депортации приводили к массовым людским потерям. Так, из 79 тыс. депортированных карачаевцев погибло 27 тыс. человек. Депортации сопровождались упразднением национальных образований и изменением административнотерриториального деления.

Многие межэтнические конфликты рубежа 1990;х гг. явились одним из самым тяжелых и отдаленных негативных последствий депортаций, которые как бы заложили «мину замедленного действия». Принудительные переселения продолжались и в послевоенный период. По некоторым расчетам, репрессивным, принудительным миграциям внутри страны в 1930—1950 гг. подверглись около 6 млн человек, а послевоенным репатриациям — 5,7 млн человек [6, с. 16—32].

Таким образом, для довоенного периода развития миграционных процессов в СССР характерны как целенаправленные действия для добровольного переселения, заселения и развития отдаленных северных и восточных регионов страны, так и общественно-политические реформации, повлекшие насильственные меры по переселению населения.