Основы управления земельными ресурсами

В результате освоения материалов данной главы студент должен:

знать

• • актуальные проблемы правового регулирования земли как объекта права собственности;
• • методологические принципы определения государственного управления земельными правоотношениями;
• • современные представления о направлениях реформирования земельных правоотношений;

уметь

• • анализировать и интерпретировать проблематику управления землей как объектом права государственной и муниципальной собственности;
• • разрабатывать и анализировать перспективные направления совершенствования управления землей как объектом права государственной и муниципальной собственности;

владеть

• • методологическими принципами государственного управления земельными ресурсами;
• • навыками системного анализа трудностей, существующих на современном этапе осуществления управления землей как объектом государственной или муниципальной собственности.

Земля как объект права собственности в целом и права государственной собственности в частности.

Объектом любых правоотношений являются материальные или нематериальные блага, в отношении которых возникают общественные отношения. Объектом земельных отношений выступает земля (земельный участок).

Согласно ст. 6 ЗК РФ объектами земельных отношений являются:

• — земля как природный объект и природный ресурс;
• — земельные участки;
• — части земельных участков.

В соответствии со ст. 9, 36, 67 Конституции РФ, понятие «земля» употребляется в нескольких значениях, а именно:

как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории;

— объект права частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

объект совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Исследуя сущность правового режима земли как основного национального богатства, определим характерные признаки этого понятия:

приоритетность в правовом регулировании среди других объектов национального богатства;

• — подчиненность режимов других объектов национального богатства по отношению к основному объекту «земля»;
• — обусловленность самостоятельного правового регулирования отношений, в которых земля выступает как самостоятельный объект или определяет особенности других объектов, биологически с ним связанных или размещенных на нем;
• — наличие особого режима охраны земель государственно-правовыми средствами на национальном и транснациональном уровнях¹.

При этом ни Конституция РФ, ни ЗК РФ не закрепляют определение понятия «земли», что отрицательно влияет на регулирование земельных отношений. В ст. 11.2 ЗК РФ указано на то, что земельным участком являются участки, образуемые при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Теоретический аспект

В юридической науке не проведено комплексного исследования вопросов сущности земли как объекта земельных отношений. В основном, учитывая природные, экономические, социально-экономические свойства земли, в теории земельного, экологического права земля рассматривается в различных значениях, а именно:

• — как «земной шар», «место жительства всего человечества», «поверхностный слой земного шара», «часть земной коры, расположенной над недрами»^[1][2];
• — «объект природы», «объект права собственности», «объект хозяйствования»^[3];
• — «часть окружающей природной среды», «главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве»^[4] и т. п.

Анализируя юридическое значение понятие земли, С. А. Боголюбов считал, что земля — эго часть земной поверхности, которая является средством производства, продуктивным фактором в сельском и лесном хозяйстве, а также местоположением различных объектов производственного, культурно-бытового и иного характера^[5].

В работах П. Л. Политахина понятие «земля» определено как главная территориально-пространственная часть окружающей среды в пределах территории Российской Федерации, как материальная основа ее суверенитета и национальной безопасности, характеризующаяся особенностью ее естественной структуры — почвенным покровом, размещением и распространением растительности, водными объектами, полезными ископаемыми и другими ресурсами^[6].

Анализ положений ГК РФ показывает, что земля и земельные участки по своему правовому режиму рассматриваются как синонимы. Однако в ЗК РФ эти понятия не считаются тождественными, в земельно-регистрационном законодательстве оба понятия рассматривают как объект недвижимости. Такие разные подходы создают проблемы для применения правовых норм и методов для регулирования земельных отношений, обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, понятие «земля» следует определять как часть окружающей среды, которая расположена на поверхности земной коры и характеризуется почвенным покровом, рельефом, пространством, растительностью, недрами, водными объектами, является основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве и местом расположения объектов недвижимого имущества. Данное определение необходимо для характеристики правового режима земельной собственности, и поэтому целесообразным видится закрепление его в законодательстве.

Одним из основных природных признаков земли является ее недвижимость>, поэтому для определения юридической природы земли как объекта земельных отношений важным является выяснение соотношения понятий «земля» и «недвижимость».

Анализ проблематики В теории земельного права нет единого подхода к пониманию земли как недвижимости, в экономическом и правовом смысле земля и другие объекты природного происхождения не являются имуществом в общепринятом его значении, в связи с чем они в законодательном порядке выделены из системы имущественных отношений.

Но нашему мнению, земля — это разновидность имущества, но особого по своему происхождению, экологической, экономической, политической, социальной и государственно-правовой ценности. Поэтому в законодательстве целесообразным видится введение такого понятия, как «недвижимая собственность».

В силу своих объективных факторов земля является недвижимостью, независимо от того, размещено ли на ней то или другое недвижимое имущество. Все другие объекты на земле признаются недвижимостью, если их нельзя отделить от земли без причинения значительного ущерба. Такое понимание соотношения земли и расположенных па ней имущественных объектов является общепринятым и закрепляется в гражданском и земельном законодательстве многих зарубежных государств, является определяющим для регулирования земельных отношений, защиты имущественных, финансовых, корпоративных и других прав и охраняемых законом интересов собственников земли.

Характерной особенностью земли как объекта земельных отношений является ее территориальная ограниченность, обусловленная тем, что землю нельзя физически уменьшить, расширить, создать. Как поверхность земной коры и основа ландшафта земля не может быть перенесена человеком с одного места на другое, т. е. земля является абсолютным недвижимым природным объектом, по сравнению с расположенными на земельных участках зданиями, сооружениями и другими объектами, недвижимость которых с цивилистической точки зрения является относительной.

Понятие «территория» законодательно не определено, однако оно упоминается в положениях Федерального закона «О землеустройстве»¹. По общему правилу, территория — это часть земной поверхности в определенных пределах со свойственным ей географическим положением, природными и созданными деятельностью людей условиями и ресурсами, а также воздушным пространством и расположенными под ней недрами^[7][8].

Территориальная ограниченность земли позволяет народу обеспечивать ее целостность как такого объекта земельных отношений, который без выявления воли всего народа Российской Федерации путем референдума не может быть изменен (уменьшен, увеличен, разделен, выделен, отчужден иным способом).

Исходя из вышесказанного, особая охрана государством земель, по нашему мнению, указывает на специфический правовой режим земель как территориально-пространственной и материальной основы существования государства в пределах границ Российской Федерации, характеризующейся целостностью и неприкосновенностью и обеспечивающей суверенитет государства.

• [1] Чубуков Г. В. Земельное право / под ред. Г. В. Чубукова, Н. А. Волковой, В. В. Курочкиной. М., 2012. С. 26.
• [2] Там же. С. 37.
• [3] Забелышеиский А. А. Некоторые вопросы современной концепции земельного права //Вестник Московского университета. 1995. № 6. С. 27—28.
• [4] Краевое О. И. Земельное право: учебник. М., 2012. С. 67.
• [5] Боголюбов С. А. Земельное право России. М., 2009. С. 69.
• [6] Политахин П. А. Земельная собственность в условиях современной рыночной экономики России. Красноярск: Сибирский федеральный университет, 2011. С. 91.
• [7] Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве».
• [8] Болтанова Е. С. Земельное право: учебник. М., 2009. С. 44.