Специфика государственного управления водными и лесными ресурсами

Управление водными ресурсами. Для совершенствования системы государственного руководства экономикой следует, прежде всего, определить его цели. Стратегическая цель управления водными ресурсами — достижение таких качества и режима вод в водных объектах, которые соответствуют условиям устойчивого развития.

Тактическая задача состоит в поддержании уровня антропогенной нагрузки на водные объекты, который гарантированно предупреждал бы необратимые процессы деградации водных экосистем и был реализуемым на данном этане развития производительных сил.

Данная задача возложена на собственника водных ресурсов в лице органов государственной и муниципальной власти Российской Федерации, поскольку, согласно ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации^[1], водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением таких объектов собственности, как пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земель;

ного участка, которые в случае принадлежности на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами.

Водное хозяйство Российской Федерации в полной мере испытывает все трудности, обусловленные особенностями эксплуатируемых этой отраслью природных систем — водных объектов. Очевидно, данный фактор можно считать постоянно действующим, тем более что сами по себе природные условия не остаются неизменными, и, следовательно, могут происходить перемены в характере их воздействия на водное хозяйство. Происходят изменения не только гидрологического и климатического характера, но и сравнительно медленные изменения топографии речной сети, почв, донных осадков, уровней подземных вод и др. Изменяются также экономические и хозяйственные условия.

Изменение форм собственности и механизмов управления экономикой, происходящее в настоящее время, служит стимулом к поиску новых методов и средств эффективного управления водными ресурсами как многоэтапным процессом выработки и реализации стратегических и тактических решений, включая организационные, правовые, экономические, информационные и другие аспекты. Сложность регулирования водных отношений обусловлена спецификой природных вод как компонента природной среды и производственного ресурса для большинства отраслей промышленности, сельского хозяйства, энергетики и транспорта. Водный фактор сказывается на эффективности экономики как отдельных регионов, так и государства в целом, поскольку дефицит водных ресурсов и ухудшение их качества влияют на размещение хозяйственных объектов и стоимостные характеристики выпускаемой продукции.

В числе основных функций водохозяйственных органов государственной/муниципальной власти и их отделений можно назвать:

• — планирование водохозяйственных мероприятий с учетом гипотез развития экономики и требований отраслей к объемам и надежности водообеспечения, к качеству вод, мероприятий по ограничению антропогенной нагрузки на водные объекты и т. д.;
• — выработку согласованных решений по управлению водными ресурсами в различных административных и бассейновых образованиях;
• — оперативное управление водопользованием; выработку рекомендаций по нормативам водопотребления и водоотведения;
• — контроль за водопотреблением предприятий и сбросом загрязняющих веществ;
• — взимание платы с предприятий за забор воды и водоотведение;
• — надзор за процессами проектирования, строительства и эксплуатации водохозяйственных объектов.

К основным функциям природоохранных структур в области регулирования водных отношений можно отнести:

— экологическую экспертизу планов и проектов хозяйственного развития;

нормирование допустимой антропогенной нагрузки на природную (водную) среду;

• — профилактику экологических нарушений;
• — контроль за соблюдением экологических требований;
• — взимание штрафов с бассейновых водных управлений или их отделений за нарушение экологических требований.

К компетенции высших и местных органов государственной власти в области управления природными водами относятся:

• — выработка необходимых законодательных актов;
• — принятие стратегических решений по вопросам, связанным с использованием и охраной поверхностных и подземных природных вод;

осуществление финансового и иного контроля за водоохранной и водохозяйственной деятельностью.

Анализ проблематики Решения многих водных проблем связано в настоящее время с внедрением наилучших водосберегающих и водоочистных технологий. Однако введение платы за водопользование и сбросы нс решает полностью задачу стимулирования этих процессов. В условиях функционирования значительной доли предприятий на грани банкротства при существующей экономической ситуации в стране это неизбежно приведет к росту цен на продукцию предприятий, быть может, даже без скольконибудь заметного ожидаемого эффекта. Иначе говоря, население будет выплачивать водно-экологический налог, не имея при этом никаких гарантий улучшения экологической обстановки.

Мировой опыт показывает, что даже в развитой рыночной среде не удается ограничиться только экономическими рычагами экологизации производства: для этого пришлось бы материализовать «экологический спрос»^[2]. Помимо широко известных трудностей экономической интерпретации экологической обстановки существенны также проблемы, обусловленные природной стохастичностью водных ресурсов, невозможностью непрерывного оперативного варьирования ценой воды и лимитами на водопользование и сбросы, штрафами за их нарушение. Собственно же экологический спрос зависит еще и от таких трудно учитываемых факторов, как экологическая информированность населения, степень его «экологического сознания», социальная значимость отдельных предприятий (обеспечение рабочих мест, выпуск уникальной продукции и т.н.).

Наконец, необходимо отмстить, что экологический спрос определяется общим экономическим уровнем развития страны: низкий уровень жизни неизбежно отодвигает экологические проблемы на второй план.

Между тем процессы, обусловленные ухудшением экологической обстановки, часто имеют глобальный и необратимый характер. Следовательно, государство не может пассивно выжидать, когда жизненный уровень и экологическая образованность населения достигнут такой ступени, что будет обеспечена «добровольно-сознательная» выплата требуемого экологического налога. Необходимы специальные организационно-правовые меры, направленные на скорейшее внедрение соответствующих технологий водопользования.

Решение поднятого комплекса задач достижимо при сочетании следующих элементов управления.

— экономических механизмов, как, например, продажа самими предприятиями излишков недоиспользованной воды в рамках лимитов или прав; на сбросы загрязнений в пределах установленных лимитов или стимулирование водосберегающих технологий по «замкнутым» схемам;

действенного контроля за соблюдением природоохранных требований, экологических нормативов и проведением необходимых природоохранных мероприятий;

• — административных способов воздействия на водопользователей, включая возможности приостановления производственной деятельности, закрытия предприятий, расторжения договоров об аренде водных объектов и т.н.;
• — информированности населения как о природоохранных требованиях и возможных последствиях их нарушения, так и об общественных затратах на природоохранную деятельность.

Отметим, что динамический процесс управления подразделяется на несколько взаимосвязанных этапов, а осуществление управляющих воздействий, в конечном счете, базируется на результатах комплексного анализа всех рассматриваемых решений. При этом каждый этап управления характеризуется некоторыми законченными результатами, являющимися исходными для следующего. Анализ содержания отдельных этапов управления водными ресурсами может внести ясность в вопросы разделения обязанностей и принципы взаимодействия различных управляющих структур в процессе выработки и реализации решений. На всех этапах управления рационально применять математическое моделирование и компьютерные программы для обработки информации и получения управленческих решений.

• 1. Комплексный анализ регионально-бассейновых систем позволяет обосновать требования к перспективному состоянию водных источников, провести градацию экологического состояния территорий и ир. Общая схема анализа включает:
  • — оценку ареалов распространения загрязняющих веществ; характеристику состояния качества природной среды по компонентам (поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, геологическая среда, почвы, растительность, животный мир);
  • — определение степени устойчивости природного комплекса региона к антропогенным воздействиям.

Водно-экологическая обстановка в отдельных регионах и по России в целом не только отражает результаты хозяйственной деятельности, но и влияет на развитие социально-экономических систем. Поэтому обоснование целей управления относится к компетенции представительных органов власти с обязательным привлечением природоохранных и водохозяйственных организаций.

• 2. Классификация водно-экологического состояния немыслима без параллельного осуществления другого этапа управления — эколого-экономического прогнозирования социально-экономического развития регионов, технически осуществимых и экономически обоснованных перспективных технологий водопользования и водоотведения, адаптационных возможностей водных экосистем и темпов их деградации при планируемых антропогенных нагрузках.
• 3. Центральным этапом управления водными ресурсами является составление планов по комплексному развитию водохозяйственных систем и охране вод. Комплексный план как бы «цементирует» в единое целое все этапы принятия управленческих решений. Результаты планирования могут служить, в свою очередь, основой для пересмотра использованных нормативов, а анализ плановых мероприятий позволяет рассчитать средства и сформировать механизмы экономического стимулирования водохозяйственной и водоохранной деятельности.

Вопросы практики Разработанные планы мероприятий служат базой для выявления потребностей в материальных, финансовых и трудовых ресурсах. В 1980—1990;е гг. результаты плановых расчетов применялись и для обосновании цены воды, т. е. через затраты на водообеспечение и ожидаемые доходы от использования воды определялись ставки платежей за водопользование. В рыночных условиях альтернативой данному затратному подходу является принцип ценообразования на воду, исходя из условия равновесия между спросом и предложением.

Водохозяйственное планирование в масштабе крупных регионов или речных бассейнов подразумевает высокую степень агрегирования информации.

Как при административных, так и при рыночных методах управления экономикой невозможно учесть все разнообразие конкретных условий водопользования, водоотведения, технических условий и технологических процессов очистки сточных вод и т. п. Поэтому необходимо ориентироваться на некоторые укрупненные нормативы водопользования. При обосновании нормативов сталкиваются противоречивые ведомственные и водоохранные интересы и чрезвычайно возрастает роль независимых экспертных комиссий.

Одним из средств стимулирования предприятий к максимальному улучшению технологий водопользования могут быть штрафные санкции за превышение установленных лимитов на использование воды или сбросов загрязняющих веществ.

Процедура определения размеров штрафных санкций за превышение лимитов непроста, поскольку экологические последствия для водного объекта (разные для забора воды и сброса загрязнений) существенно нелинейно зависят от степени превышения лимитов.

Кроме того, для сбросов, например, вполне реальна ситуация, когда (при наличии у предприятий накопителей-отстойников) водопользователям выгоднее изредка проводить мощные залповые выбросы с выплатой соответствующих штрафов, чем осуществлять полноценные водоочистные мероприятия. Следовательно, величину штрафов надо задавать как некоторую выпуклую функцию от степени нарушения условий водопользования.

Необходимость совершенствования системы управления требует незамедлительного решения накопленных за многие годы водохозяйственных проблем. Этот комплекс проблем включает:

• — углубление тенденций расточительного водопользования, так как за два последних десятилетия не произошло существенного изменения показателей водоемкости в отраслях российской экономики по сравнению с развитыми странами;
• — современное состояние качества воды водных источников и систем централизованного водоснабжения нс гарантирует соответствия подаваемой населению воды санитарно-гигиеническим требованиям. Каждый второй россиянин вынужден пользоваться питьевой водой, не отвечающей этим требованиям;
• — значительный рост в последние годы материального ущерба от вредного воздействия вод вследствие паводков, наводнений, переработки берегов водных объектов, подтопления территорий подземными водами, заболачивания и засоления земель, водной эрозии;
• — существенное снижение инвестирования водного хозяйства как следствие рыночных преобразований в стране. Свертывание инвестирования водного хозяйства привело к старению основных водохозяйственных фондов и отсутствию даже простого воспроизводства его основного капитала.

Обострению означенных проблем в большой мере способствуют диспропорции отношений собственности на водный фонд и водохозяйственный комплекс России в результате преобразований института собственности. Водный фонд почти на 100% сохранил свой правовой статус как государственная (федеральная и субъектов РФ) собственность, а водохозяйственный комплекс в результате разгосударствления и приватизации принял разнообразные формы собственности в отраслевой его принадлежности.

Эти институциональные преобразования в период рыночных реформ коренным образом повлияли на уровень управляемости процессом использования водного фонда. Прежняя централизованная государственная система управления этим процессом практически демонтирована, а формирование новой, адаптированной к создавшемуся институту собственности на водохозяйственный комплекс в условиях рыночной экономики, до настоящего времени не завершено.

Комплекс определяющих развитие водного хозяйства условий, а также совокупность водохозяйственных мероприятий и требующих решения взаимосвязанных проблем, включает:

• — оценку состояния водопользования по широкому кругу вопросов, характеризующих запасы и состояние водных ресурсов, антропогенную нагрузку на водные объекты, природно-климатические условия и инженерно-технические мероприятия;
• — совершенствование структуры управления водным хозяйством, усиление экологической составляющей в законах и нормативных документах с целью установления баланса интересов водопользователей и требований охраны природы.

Управление лесным фондом. Аналогичные проблемы существуют и в сфере государственного управления лесным фондом РФ, объекты которого, согласно ст. 8 Лесного кодекса Российской Федерации^[3], находятся в федеральной собственности, при этом формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Ситуация в лесном комплексе достаточно сложная. Ухудшается финансовое состояние лесопромышленных предприятий, недонеречисляются средства в бюджеты всех уровней, что негативно сказывается на финансовом и социальном состоянии районов и поселков страны, в которых лесная промышленность занимает преобладающее место.

В числе острых проблем управления лесным фондом — несовершенство лесного законодательства, слабо развитая сеть лесных дорог, необходимость увязать экономические, социальные и экологические задачи.

Задача органов управления лесами — обеспечить экологически безопасное освоение и последующее восстановление лесных ресурсов, задача лесопользователей — заготовить древесину с минимальными затратами. Задача государства — сбалансировать интересы различных ведомств, лесопромышленных структур и населения, неистощительное многоцелевое использование и воспроизводство лесов.

Для повышения лесоводственной эффективности управления лесным фондом органам лесного хозяйства необходимо выработать алгоритм принятия управленческих решений, ведущих к оптимизации структуры лесного фонда и в частности к выравниванию возрастной структуры, приближая ее к формуле «нормального леса».

Нормальный лес — это теоретическая модель наиболее совершенного леса, которая обеспечивает максимальную продуктивность по всем лесным ресурсам, в первую очередь по древесине, с соблюдением принципа непрерывного и неуменьшающегося лесопользования при наименьших затратах труда и средств.

Нормальный лес составляют насаждения с наивысшим средним приростом, площадь которых в пределах оборота рубки распределена равномерно, но классам возраста. Эти насаждения размещены в возрастном ряду и в пространстве в последовательности увеличения (убывания) их возраста. Они имеют максимальный прирост и запас древесины. Для приведения леса к такому состоянию органам лесоуправления необходима полная, достоверная и актуализированная на момент принятия решения информация о состоянии и динамике лесных экосистем^[4].

Повышение лесоводственной эффективности управления лесным фондом на современном этапе развития научно-технического прогресса невозможно без внедрения автоматизированной системы управления лесными ресурсами. Необходимость уточнения информации о лесном фонде, стихийные бедствия, сложность природных процессов роста и развития насаждений требуют постоянной корректировки данных.

Для получения своевременной, актуальной информации о лесах, для повышения эффективности управления процессами лесного хозяйства необходимо создание информационной системы данных о лесных ресурсах. Это позволит на основании теоретической и методической проработки и исследования функциональных моделей, процессов и документооборота предприятий лесного хозяйства учитывать проблематику управления отраслью и разрешать не только текущие, но и стратегические вопросы.

• [1] 2 Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.
• [2] Голуб Л. А, Струкова Е. Б. Социально-экономические основы экологической политики // Экономика и математические методы. 1991. Т. 27. Вып. 3. С. 510—521.
• [3] Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ.
• [4] Шегелъмап И. Р. К разработке стратегии развития регионального лесного комплекса //Труды лесоиижеиерного факультета Петрозаводского гос. ун-та. Петрозаводск, 2003.С. 160−163.