Механизм защиты прав человека в рамках права Европейского Союза

В настоящее время защита прав человека в ЕС гарантирована на национальном и международно-правовом уровнях, а также в соответствии с Хартией Европейского Союза об основных правах — в рамках ЕС.

Национальные средства правовой защиты обеспечиваются в соответствии с конституционными системами стран-членов. Международная охрана основных прав осуществляется посредством механизмов, предусмотренных рядом универсальных и региональных конвенций, участниками которых являются государства ЕС. Так, все страны ЕС участвуют в Факультативном протоколе к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., предусматривающем полномочия Комитета по правам человека при рассмотрении индивидуальных обращений лиц в связи с нарушением их прав. В числе таких органов также Комитет против расовой дискриминации, Комитет по правам женщин, Комитет против пыток и т. д.

Особое место среди таких международных средств защиты занимает ЕСПЧ, действующий на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Все государст ва — члены Союза сегодня состоят в Совете Европы и признают юрисдикцию ЕСПЧ по вопросам нарушения прав, гарантированных указанной конвенцией. Тем нс менее предметом рассмотрения в Суде, как и в случае с другими международными механизмами, могут быть лишь действия (бездействие) национальных органов. Оспаривать деятельность институтов ЕС в таких межгосударственных судебных и неюрисдикционных структурах нельзя, в силу того, что лишь страны, а не сам ЕС, являются участниками соответствующих международных соглашений.

Вопрос о присоединении ЕС к Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. пока остается открытым: в настоящее время продолжается работа в этом направлении. Хотя п. 2 ст. 6 Лиссабонского договора 2007 г. обязал ЕС присоединиться к Конвенции, причем с непременным условием — не допустить за счет этого расширения полномочий Союза.

Самостоятельная система защиты прав человека складывается также в рамках ЕС. Сегодня она представлена отдельным судебным и рядом иеюрисдикционпых органов. Среди последних особое место занимает Агентство по основным правам, учрежденное в 2007 г. и функционирующее в качестве консультативного органа системы институтов ЕС.

Агентство состоит их 90 экспертов в сфере юриспруденции, социологии и политических наук, статистики и коммуникаций. Эта структура заменила работавший с 1998 г. Наблюдательный комитет против расизма и ксенофобии. Сфера деятельности Агентства ежегодно утверждается Советом ЕС по предложению Еврокомиссии и оформляется в виде рабочей программы. Данный институт может принимать заключения, мнения и сообщения по запросу Европейской комиссии или иных структур ЕС.

К неюрисдикционным правозащитным органам также можно отнести институт Омбудсмена ЕС. Любой гражданин ЕС, а также иное лицо, на законных основаниях проживающее в Союзе, имеет право обратиться с сообщением о нарушении к Омбудсмену. Объектом жалобы могут быть действия (бездействие) любых институтов Союза. Вне компетенции уполномоченного находится деятельность национальных органов (даже в случае применения ими европейского права) и любых частных лиц. Должность была учреждена Маастрихтским договором 1992 г. Данная структура, как и рассмотренное ранее Агентство основных прав, имеет исключительно консультативную роль.

Единственным судебным механизмом защиты нарушенных прав по-прежнему выступает Суд ЕС. Как уже указывалось, именно его практика заложила основу становления концепции прав человека в европейском правопорядке. Тем не менее судебная система ЕС создавалась для обслуживания политических и экономических интересов интеграции. Такие же задачи остаются у нее и сегодня. В настоящее время в рамках Суда ЕС отсутствуют специальные правозащитные процедуры. То есть судебная защита нарушенных прав возможна в рамках системы исков, разработанной все же для других целей: иска о бездействии, иска об аннулировании, иска из причинения вреда, иска о неисполнении обязательств государствами-членами в рамках преюдициальной процедуры. Причем лишь к первым трем частные лица имеют прямой доступ.

Как уже указывалось, согласно Лиссабонскому договору Хартия основных прав Европейского Союза обрела юридическую силу первичного источника европейского права, обеспечение реализации которого входит в компетенцию Европейской комиссии. В таких условиях задача Еврокомиссии заключается в контроле за соблюдением основных прав, отраженных в Хартии, всеми органами, агентствами и должностными лицами Союза.

С этой целью на законотворческом уровне Комиссия предлагает поправки к действующим актам и проекты новых документов ЕС, участвует в межинститутских переговорах с целью поощрения и уважения прав человека в соответствии с Хартией.

Именно Еврокомиссии принадлежит главная инициатива в возбуждении процедуры по ст. 7 ДЕС, которая предусматривает возможность вмешательства институтов ЕС в случае «неизбежного риска серьезного нарушения или реального значительного нарушения фундаментальных для Европы ценностей», отраженных в ст. 2 Договора, среди которых и уважение прав человека. Речь идет о возможной приостановке прав, вытекающих из союзного договора, для государства-правонарушителя. Однако в соответствии с заключением Комиссии подобные политические средства являются исключительными и могут быть применены в случае их безальтернативности — по инициативе трети государств-членов, Европарламента или же Еврокомиссии. До настоящего времени ЕС ни разу не прибегал к ст. 7, несмотря на то что такие внутрисоюзные «санкции» обсуждались в политических кругах Европы во время массовой депортации румынских цыган из Франции в 2010 г., конституционного кризиса в Румынии в 2012 г. и противостояния Еврокомиссии и венгерского парламента в том же году.

Важное значение имеет деятельность Европейской комиссии по обеспечению соблюдения Хартии путем подачи исков о неисполнении обязательств в Суд ЕС против государств-нарушителей. При этом важно учитывать, что, во-первых, Хартия применима к государствам-членам только тогда, когда последние имплементируют право ЕС (ст. 51 Хартии). Тогда и национальные суды обязаны следовать положениям Хартии. Во-вторых, даже в этих случаях, как уже указывалось, Хартия не заменяет национальные системы основных прав, а лишь дополняет их. А потому привлечение государства к ответственности за нарушение Хартии возможно, если такое нарушение связано с ненадлежащим применением права ЕС: например, когда национальный законодательный орган исполняет директиву ЕС способом, противоречащим основным правам, или же когда государственный орган применяет право ЕС, нарушая основные права, или же когда государство нарушает Хартию в результате принятия противоречащего ей окончательного судебного решения, применяющего или толкующего право ЕС.

Судебная практика Так, в деле Gena Ivanova Cholakova (2013) Суд ЕС постановил, что спор ему не подсуден, поскольку носит исключительно внутренний характер: арест г-жи Чолаковой за отказ предоставить удостоверяющие личность документы полицейскому не связан с применением норм европейского права, в том числе и Хартии. К такому же выводу Суд пришел в деле Francesco Fierro and Fabiana Marmorale v Edoardo Ronchi and Cosimo Scocozza (2013), пытавшихся оспорить решение Италии об аннулировании сделки продажи недвижимости как противоречащей внутренним градостроительным законам.

В качестве примеров обратных ситуаций, когда Суд ЕС взялся за рассмотрение ситуации, можно привести дела, связанные с национальным законотворчеством, судебной и административной практикой, направленными на исполнение государством обязательств по праву ЕС, полномочий государства, предоставленных соглашениями ЕС. Так, Суд ЕС постановил, что страны-члены, распределяющие средства Фонда поддержки сельского хозяйства ЕС, обязаны следовать принципам равенства и недискриминации (ст. 20, 21 и 23 Хартии), поскольку в данном случае действуют во исполнение Регламента Совета ЕС № 1257/1999 (дело Blanket Soukupovd (2013)).

В одном из самых громких судебных дел Aklagaren v Hans AkerbergFransson (2013) Суд ЕС отметил, что «применение норм права ЕС автоматически предполагает действие прав, гарантированных Хартией», последняя, в свою очередь, «должна соблюдаться в случаях применения норм национального права, имплементирующих нормы права Союза».

Что же касается нарушений прав человека вне связи с применением (имплементацией) норм права ЕС, то последствия таких нарушений должны быть устранены государством самостоятельно, а сами дела подсудны лишь национальным судам в соответствии с нормами национального права.

Отдельные физические и юридические лица также могут обратиться в Суд ЕС с жалобой против нарушения их основных прав, гарантированных Хартией, но только в связи с действием (бездействием) органа ЕС. Такие нарушения национальными органами не подсудны Суду. Так или иначе, все государства — члены ЕС приняли на себя обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В случае нарушения прав, гарантированных Конвенциеей, индивиды могут обратиться в Страсбургский суд, исчерпав предварительно внутригосударственные средства правовой защиты.

Таким образом, в случаях, когда нарушение государством основных прав связано с применением (имплементацией) права ЕС, отдельное лицо располагает целым арсеналом из четырех средств правовой защиты: национальные суды, механизм Еврокомиссии, Суд ЕС и ЕСПЧ. Когда же Хартия не применима к ситуациям, подпадающим под юрисдикцию государствчленов, у индивида в распоряжении остаются лишь два средства правовой защиты: национальная судебная система и по исчерпании местных защитных средств ЕСПЧ.

Хотя акты органов ЕС прямо не могут быть обжалованы в Страсбургский суд, все же согласно положениям ст. 52, 53 Хартии любое применение ее норм должно соответствовать установлениям Конвенции в их понимании, изложенном в прецедентной практике ЕСПЧ.

Что касается Суда ЕС, хотя с приданием Хартии юридически обязательной силы он так и не превратился в полноценный правозащитный юрисдикционный орган, тем не менее растет число дел, в которых Хартия упоминается в резолютивной части в качестве одного из оснований для принятия решения. Так, если в 2009 г. число таких дел едва достигало 10, то в 2011 г. их было уже 43, а по итогам 2013 г. этот показатель практически утроился, достигнув 114 дел со ссылкой на Хартию. Причем более половины дел связано с применением гл. VI («Правосудие»).

Таким образом, сегодняшний механизм защиты прав лиц, находящихся под юрисдикцией ЕС, охватывает систему национальных, международных.

(в том числе региональных) и собственно европейских органов. Последний элемент этого механизма, очевидно, ограничен преимущественно интеграционными задачами и за редким исключением едва ли приспособлен для работы с индивидуальными обращениями. Первостепенное значение сохраняют внутригосударственные органы и ЕСПЧ (Совета Европы).