Особенности местного самоуправления в России

К началу 1990;х гг. во взглядах российских ученых и политиков на природу местного самоуправления в Российской Федерации столкнулись идеи общественной и государственной теорий. Однако идеи общественной природы местного самоуправления стали явно доминировать, поэтому в Конституции РФ фактически закреплена общественная теория местного самоуправления: «Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12).

Однако такое конституционное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления находится в противоречии с тем обстоятельством, что в России проблеме законодательного регулирования организации и деятельности органов местного самоуправления уделяется чрезвычайно большое внимание со стороны федеральных органов. В своей деятельности местные власти вынуждены руководствоваться указами, распоряжениями, инструкциями Центра, которые при существующей практике оказываются для тех более обязательными, чем правовые акты, издаваемые муниципалитетами.

Действующими в настоящее время в Российской Федерации основополагающими государственными нормативно-правовыми актами, регулирующими деятельность органов местного самоуправления, являются:

• • Конституция РФ;
• • Закон о местном самоуправлении;
• • Закон о муниципальной службе;
• • Гражданский кодекс Российской Федерации;
• • Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• • Налоговый кодекс Российской Федерации;
• • Жилищный кодекс Российской Федерации и др.

Для развития конституционных норм о местном самоуправлении в Российской Федерации большое значение имеет Закон о местном самоуправлении. Он не только содержит нормативно-правовую базу муниципального права, но и закрепляет формирование органов местного самоуправления, соответствующих новой концепции государственного устройства, положенной в основу Конституции РФ.

В соответствии со ст. 1 Закона о местном самоуправлении «местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации являются: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления и иные формы, не противоречащие Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов Федерации.

В ст. 2 Закона о местном самоуправлении определено понятие органов местного самоуправления, с соответствии с которым «органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Исходя из указанного закона, органы местного самоуправления не могут назначаться или лишаться своих полномочий «сверху» (за исключением случаев нарушения Конституции РФ, федеральных и региональных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления, а их состав не должен согласовываться с государственными властными структурами.

Структуру органов местного самоуправления Российской Федерации составляют:

• • представительный орган муниципального образования;
• • глава муниципального образования;
• • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• • контрольно-счетный орган муниципального образования;
• • иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации является обязательным.

На рис. 2.4 представлена структура органов местного самоуправления Российской Федерации.

Рис. 2.4. Структура органов местного самоуправления Российской Федерации.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, — председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждения отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) решение других вопросов местного значения.

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемой уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Экономисты отмечают, что для эффективного функционирования местного самоуправления чрезвычайно важен порядок взаимодействия представительных и исполнительных органов власти, разделение их функций. Во многом он определяется статусом глав муниципальных образований. Способ легимитизации главы муниципального образования (мэра) имеет важное значение. Выборы мэра необходимы для соблюдения принципов гражданского общества. Избранный мэр защищен доверием граждан, он принимает решения самостоятельно. Однако такие политики, как главы муниципальных образований, мало занимаются хозяйственными вопросами, передавая это в другие руки. Альтернативой остается назначение мэра на условиях контракта.

При назначении мэра он может попасть в зависимость от тех лиц, которые его назначают, и превратиться в простого исполнителя.

В отношении руководителей администраций наблюдается большое разнообразие моделей построения местного самоуправления. В Германии, Франции, Великобритании преобладает простая и эффективная в условиях этих стран модель: муниципалитетом руководит политик, которого избирает все население, а городским хозяйством занимается квалифицированный менеджер. Около двух третей муниципальных образований в России закрепили в своих уставах следующую структуру органов местного самоуправления. Избранный населением глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, входит в состав представительного органа и председательствует на его заседаниях^[1].

В местном самоуправлении Российской Федерации законодательно закрепленная возможность совмещения главы муниципального образования и главы местной администрации в одном лице приводит к смешению функций политических, управленческих и хозяйственных. Экономисты справедливо отмечают, что распространение практики совмещения в одном лице решения вопросов развития, хозяйствования, оперативных задач является ошибочным. Любой руководитель структурных подразделений подтвердит, что эффективность такой деятельности невысока^[2]. В России наличие этой тенденции обусловлено различными причинами, среди которых можно выделить недостаточно широко развитую систему подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления.

Контролъно-счетный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Контрольно-счетный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетный орган осуществляет проверки, результаты которых подлежат опубликованию.

В соответствии с ст. 34 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Для управления отраслями, подразделениями в администрации муниципального образования создаются специальные службы, комплектуемые муниципальными служащими и другими сотрудниками.

В ст. 42 Закона о местном самоуправлении записано, что «правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемые в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований».

Законодательное регулирование муниципальной службы осуществляется в соответствии с Законом о муниципальной службе. Законом субъекта РФ устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований к этим должностям. Уставами муниципальных образований предусматриваются муниципальные должности. В соответствии с законом субъекта РФ устанавливаются их полномочия по решению вопросов местного значения, кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются:

• • на выборные, замещаемые в результате муниципальных выборов. К ним относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных лиц, например главы муниципального образования;
• • замещаемые на основании решений представительного или иного выбора органа местного самоуправления, например должность председателя представительного органа;
• • замещаемые путем заключения трудового договора, например должности руководителей и работников структурных подразделений местных администраций.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.

Современная структура муниципальной службы Российской Федерации представлена на рис. 2.5.

Должности, замещаемые путем выборов населением или представительным органом местного самоуправления (депутатов, главы муниципальных образований), относятся к категории А; должности, устанавливаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих должности категории А, — к категории Б; должности, учреждаемые органами местного самоуправления для обеспечения их полномочий, — к категории В.

Рис. 2.5. Организационно-административная структура муниципальной службы Российской Федерации.

Муниципальным служащим признается только то должностное лицо, которое исполняет обязанности по муниципальным должностям категорий Б и В.

Должности категорий Б и В, в свою очередь, подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.

По результатам аттестации или квалификационного экзамена муниципальным служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

• • для муниципальных служащих, занимающих высшие должности, —действительный муниципальный советник 1-го, 2-го, 3-го класса;
• • для муниципальных служащих, занимающих главные и ведущие должности, — муниципальный советник 1, 2, 3-го класса;
• • для муниципальных служащих, занимающих старшие должности, — советник муниципальной службы 1-го, 2-го и 3-го класса;
• • для муниципальных служащих, занимающих младшие должности, — референт муниципальной службы 1-го, 2-го и 3-го класса.

В целом структура должностей муниципальных служащих муниципальной службы Российской Федерации по категориям, группам и квалификационным разрядам аналогична должностной структуре государственных служащих государственной службы Российской Федерации.

Законодательством субъектов РФ и местными нормативно-правовыми актами устанавливаются конкретные обязанности и права муниципальных служащих.

Статус муниципального служащего имеет некоторые ограничения. Например, муниципальный служащий не имеет права участвовать в забастовках, заниматься предпринимательской деятельностью, использовать свое служебное положение в интересах политических партий, корыстных целях и т. д.

Для технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в штатном расписании могут быть предусмотрены должности по исполнению вспомогательных функций управления (работники по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления); они не относятся к категории муниципальных должностей.

Экономисты отмечают^[2], что для российской муниципальной службы, так же как и для государственной службы, актуальным является применение концепции «рациональной бюрократии» М. Вебера. Основные ее положения подходят и для негосударственной муниципальной службы. В данном случае речь идет о четком определении должностных функций, договорных отношениях органов власти и служащих, запрете на присвоение доходов от должности, подборе кадров по профессиональной квалификации и ряд других.

Новый облик муниципальной службы России станет возможен, когда она освободится от таких негативных черт, как стремление решить проблемы между властью и гражданином неправовым путем: с помощью давления, подкупа, личных и родственных связей.

Взятие курса на проведение политических, государственных и экономических реформ многое изменило в России. Вместе с тем все исследователи вопросов истории и развития местного самоуправления в Российской Федерации сходятся в том, что желание центральной власти иметь эффективную, демократическую «западную» систему местного самоуправления разбивается о еще более сильное желание всем и вся управлять из одного Центра^[4].

Закон о местном самоуправлении позволил России вступить в Совет Европы и присоединиться к Европейской хартии местного самоуправления. Это событие ознаменовало начало развития процессов децентрализации системы управления, возникновения качественно новых отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако ощутимых результатов муниципальная реформа не дала. Среди многих причин, сдерживающих развитие местного самоуправления в России, в качестве основной называют неподготовленность условий для практической реализации идеи отделения муниципальных органов от государственных.

Другой причиной слабости местных органов власти в России является отсутствие опыта самостоятельного хозяйствования в рыночных отношениях. Адаптация к новым условиям хозяйствования происходит крайне сложно в связи с тем, что все прежние структуры управления являлись объектами жесткого регулирования из Центра. При этом отношения местной администрации с хозяйствующими субъектами носили не экономический, а сугубо административный характер.

Анализируя современное развитие местного самоуправления в Российской Федерации, экономисты справедливо делают вывод о том, что, несмотря на принятие целого комплекса законов, определение статуса местного самоуправления в Конституции РФ, проведение выборов органов местного самоуправления, местное самоуправление в России представляет собой весьма слабый институт, лишенный возможности в должной мере решать важнейшие социально-экономические проблемы, стоящие перед местным сообществом.

• [1] Экономика муниципального сектора: учеб, пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 80 504 «Государственное и муниципальное управление» / подред. А. В. Пикулькина. С. 123—124.
• [2] Шлихтер А. А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. С. 153.
• [3] Шлихтер А. А. Местное самоуправление в системе федерации: зарубежная практика и проблемы России. С. 153.
• [4] Там же. С. 120.