Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления

В международной практике используются различные интегральные показатели оценки эффективности государственного управления,

которые были разработаны международными организациями^[1].

Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении.

Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому государственное управление понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает процессы выбора, контроля и замены правительства; способность правительства формулировать и проводить политику; уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилась на основе сравнения шести индексов:

• 1) право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) — индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы;
• 2) политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) — индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса;
• 3) эффективность правительства (Government Effectiveness) — индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством;
• 4) качество законодательства (Regulatory Quality) — значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса;
• 5) верховенство закона (Rule of Law) — индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;
• 6) контроль коррупции (Control of Corruption) — индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Показатели WBES позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством.

Показатели BEEPS позволяют получить сравнительную оценку качества управления, делового климата, конкурентной среды, уровня коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

Индекс восприятия коррупции (ИВК). Это составной индекс, который позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.

Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» (ТИ). Если целью ИВК является оценка уровня коррупции в мире, то Барометр прежде всего ориентирован на восприятие средним человеком уровня коррупции. По данным индекса, 48,7% опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнессреду (16,6% — Канада, 7,4% — США, 34,7% — Великобритания), 21,8% опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5% — Канада, 26,5% — США, 10,9% — Великобритания).

Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с УоллСтрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. ИЭС рассчитывался для 161 страны на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, заработной платы и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается, но шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. С 1995 г. значение этого индекса по России растет: если в 1995 г. этот индекс для России составил 3,4, то начиная с 2000 г. он держится на уровне 3,7.

Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. Индекс непрозрачности представлен в виде интегрального фактора непрозрачности, составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие нрава собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образует аббревиатуру «CLEAR» (от англ, clear — «ясный», «прозрачный», «четкий»), Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» — увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей и стран ОЭСР, и стран Центральной и Восточной Европы.

Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения:

индекс институциональной среды^[2], который рассчитывается на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в том числе Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности, и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Показатели, рассчитываемые на основе проводимых в России обследований (без возможности прямых международных сопоставлений). Данная группа показателей эффективности реализации реформ государственного управления включает широкий круг планируемых и проводимых обследований населения, предприятий и организаций, а также государственных служащих по вопросам, связанным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти (восприятие населением качества предоставляемых государственных услуг; восприятие престижа государственной службы; соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям; влияние мер по дерегулированию российской экономики^[3]).

Следует отметить, что на сегодняшний день не имеется достаточно четко сформулированных стратегии развития и системы построения целевых ориентиров в органах государственной власти. Кроме того, новое позиционирование административных структур происходит в условиях изменения всей системы государственного управления, в условиях нечетких позиций различных субъектов управления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В данном контексте особую значимость приобретают вопросы, связанные с созданием комплексной модели управления эффективностью деятельности органов власти, включающей систему целеполагапия, обоснованного выбора приоритетов, систему оценки качества управления и мониторинга достигнутых результатов.

Именно потому, что процессы государственного управления крайне многообразны, вариативны и интенсивны, возникает потребность в максимально возможной структуризации с позиций широко понимаемых «ресурсов» и «результатов». С этим связано также активное использование формализованных оценок. Система оценки эффективности неразрывно связана с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объем и эффективность деятельности органа власти. Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган власти, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты.

Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки профессиональной деятельности государственных служащих, основанная на системе сбалансированных показателей, должна быть связана с уровнем достижения стратегических и оперативных целей органа в целом, а не привязана только к оценке качества выполнения отдельных управленческих процедур и операций.

• [1] По материалам Всемирного банка о WBES. URL: http://info.worklbank.org/governance/wbes/index2.html
• [2] Более подробно методология оценки институциональной среды государственнойслужбы представлена в исследовании: Manning, Mukhetjee and Gokcekus. Public Officials andTheir Institutional Environment. World Bank.
• [3] С результатами опросов можно ознакомиться на веб-сайте московского представительства Всемирного банка (URL: http://www.worldbank.org.ru).