Принципы государственной службы

Для раскрытия специфики содержания и функционирования государственной службы обязательным является определение ее принципов, поскольку они указывают на ее сущностные характеристики. Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность служащих, устойчивость государственно-правового регулирования государственнослужебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе.

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления^[1]. Их соблюдение порождает важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы, обусловливает значимость, закономерность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Игнорирование принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов бюрократизма, неорганизованности, беззакония, несправедливости^[2].

С научной точки зрения принципы государственной службы можно разделить на конституционные, определенные Конституцией Российской Федерации, и функционально-организационные, определенные специальными законодательными актами о государственной службе.

Принято выделять следующие группы принципов государственной службы:

• — социально-политические — демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства, равноправие лиц разных национальностей, равенство всех перед законом; законность; гласность и учет общественного мнения; объективность;
• — принципы построения аппарата государственного управления — отраслевой, функциональный, территориальный;
• — принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления — нормативность деятельности, единоначалие, коллегиальность, разделение управленческого труда, ответственность за принятые решения, оперативная самостоятельность.

Социально-политические принципы — это общие принципы государственно-управленческой сферы. Они распространяются на все виды исполнительно-распорядительной деятельности и все функционирующие в государстве управленческие структуры. Принципы этой группы, как правило, закрепляются в нормативном порядке.

Одним из важнейших социально-политических принципов государственной службы является демократизм. В ст. 1 Конституции Российской Федерации говорится о том, что Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Обстоятельствами, определяющими демократизм как принцип государственного управления и закрепленными в Конституции Российской Федерации, являются следующие:

• — признание человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2);
• — ответственность государства перед человеком за свою главную обязанность — обеспечение достойной жизни и свободного развития человека (ст. 7);
• — закрепление положения о том, что единственным носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ (ст. 3);
• — провозглашение верховенства права (ст. 4);
• — признание и гарантирование местного самоуправления (ст. 3, 12);
• — осуществление государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10);
• — признание и защита государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 8);
• — отсутствие в государстве обязательной идеологии и цензуры (ст. 29);
• — государственное гарантирование свободы мысли, слова, мировоззрения и объединения в политические партии и общественные организации (ст. 28−31);
• — закрепление права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
• — провозглашение права на труд, забастовки, отдых, социальную защиту, жилье, достаточный жизненный уровень, здравоохранение, безопасную для жизни и здоровья людей окружающую среду (ст. 37—42), образование и свободу творчества (ст. 43, 44).

Одним из важнейших условий успешного построения демократического, правового, социального государства является обеспечение реального участия граждан в решении всего разнообразия вопросов государственной и общественной жизни. Именно поэтому участие населения в управленческой деятельности государства является непременным принципом государственного управления, закрепленным в Конституции Российской Федерации, законах и многих подзаконных актах.

Так, ст. 3 Конституции Российской Федерации фиксирует положение о том, что народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляя свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 32 предоставляет гражданам право участия в управлении государственными делами, ст. 130 определяет местное самоуправление как право самостоятельного решения населением вопросов местного значения, а также как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Принцип равноправия лиц разных национальностей в своем конкретном проявлении обеспечивает равное положение в государственном управлении всех граждан Российской Федерации независимо от их национальности. Данный принцип закреплен как в сг. 3, так и в сг. 13, 19 и 29 Конституции Российской Федерации. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной или языковой принадлежности.

В ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» подчеркнуто, что право на государственную службу имеют граждане Российской Федерации независимо от расовой и национальной принадлежности. Государственное управление осуществляется с учетом как общегосударственных, так и национальных интересов, при этом гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, гарантируется право на обучение на родном языке или на изучение родного языка в государственных учебных заведениях.

С принципом равноправия лиц разных национальностей тесно связан принцип равенства всех перед законом. Конституция Российской Федерации закрепляет равенство перед законом всех субъектов права собственности, равенство прав женщины и мужчины, равенство объединений граждан, равенство перед законом детей.

Равенство граждан перед законом (ст. 19) означает и одинаковую защиту их прав. Так, согласно Конституции Российской Федерации каждый гражданин имеет право на жизнь, которое должно защищать государство (ст. 20), на личную неприкосновенность (ст. 22), на государственную (ст. 45) и судебную (ст. 46) защиту, на юридическую помощь (ст. 48).

Вместе с тем равенство всех перед законом не является уравниловкой. Для защиты прав отдельных категорий населения предусмотрены социальные меры.

Особое место среди всех принципов государственного управления принадлежит принципу законности. Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Россию как правовое государство, сг. 4 закрепляет в качестве государственного принципа верховенство права. Органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Российской Федерации. Это означает, что строгое и неуклонное соблюдение законов и подзаконных актов — это единственно допустимый вариант деятельности государственных структур, должностных лиц, органов местного самоуправления, объединений граждан, других субъектов права.

Нарушение действующего законодательства влечет за собой юридическую ответственность. Соблюдение законности необходимо рассматривать как важнейшее условие и непременную основу эффективного функционирования управленческого аппарата и обеспечения правового порядка в нашем государстве.

Соблюдение принципа законности в государственном управлении предусматривает:

• — образование управленческих органов на основании строгого соблюдения действующего законодательства;
• — функционирование государственных органов и органов местного самоуправления исключительно в рамках правовых норм;
• — высокое сознание и дисциплинированность служащих аппарата управления.

Законность как важнейший принцип деятельности фиксируется в нормативных документах, определяющих правовой статус субъектов государственного управления.

Реальное осуществление демократических преобразований, совершенствование управленческих процессов, обеспечение в государстве истинной законности и реального правового порядка возможны только в условиях широкой гласности и учета общественного мнения.

Гласность позволяет гражданам видеть механизм формирования и реализации государственно-управленческого воздействия и ход всех управленческих процессов. Общественное мнение отражает представления (оценки, суждения) активной части населения об эффективности, полезности и правильности управленческих решений; это мнение является массивом информации для субъектов государственного управления. Учет общественного мнения — это канал обратной связи в системе государственного управления, использование информационного массива для выработки и принятия наиболее обоснованных и эффективных управленческих решений. Государство обеспечивает соблюдение этого принципа двумя способами.

Во-первых, оно требует от государственных органов гласности и открытости для широкой общественности. Так, в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации»^[3] предусматривается право на свободу информации (ст. 1 Закона). С принятием Распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.07.2013 № 1187-р «О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети „Интернет“ в форме открытых данных»^[4] повысилась доступность информации о государственном управлении и его органах.

Во-вторых, государство стимулирует право населения на высказывание суждений о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Так, закрепленное в Конституции право граждан Российской Федерации участвовать в управлении государственными делами (ст. 32) предусматривает их осведомленность о состоянии дел в этой сфере и побуждает к активным действиям, направленным на его улучшение.

Важное место среди принципов государственного управления занимает принцип объективности. Он предусматривает четкое соблюдение требований объективных закономерностей общественного развития, учет реальных (материальных, технических, интеллектуальных) возможностей государства по реализации тех или иных управленческих решений.

Принципы построения аппарата государственного управления обеспечивают наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности и взаимодействия между ними. Исходя из этих принципов и с учетом конкретных социальных и экономических условий, осуществляется распределение полномочий управленческих структур (органов управления). Они позволяют максимально эффективно распределять управленческий труд и устранять параллелизм в деятельности центральных и местных органов, вышестоящих и нижестоящих звеньев аппарата.

Согласно указанным принципам, субъекты государственного управления дифференцируются по отраслям, сферам и территориями, образуя в совокупности целостную систему государственного управления. Правильно организованная структура обеспечивает эффективное функционирование всей системы. На сегодняшний день структура субъектов государственного управления России основывается на отраслевом, функциональном (межотраслевом) и территориальном принципах.

Отраслевой принцип реализуется в таком структурном построении, где однородные по характеру деятельности объекты закреплены за соответствующим органом управления и образуют сферу его управленческой деятельности. Субъекты, которые осуществляют управление по отраслевому принципу, принято называть отраслевыми органами государственного управления.

При структурном построении, основанном на функциональном (межотраслевом) принципе, в ведение специально созданного органа управления передается одна или несколько государственных функций.

Управление указанным субъектом осуществляется на всей территории России независимо от принадлежности предприятий, учреждений и организаций той или иной отрасли, сфере, форме собственности и т. п.

Управление, организованное по указанному принципу, принято называть функциональным или межотраслевым, а субъекты, осуществляющие его, называются органами функционального или межотраслевого управления.

Территориальный принцип заключается в таком структурном построении, при котором государственные органы осуществляют комплексное управление на определенных, четко очерченных территориях.

Организационные принципы функционирования (деятельности) аппарата государственного управления применяются для определения содержания деятельности конкретных управленческих структур. Соблюдение этих принципов позволяет более эффективно использовать потенциал государственных служащих, персонала иауч [ ю-исследовател ьских учреждений, технических работников. С помощью этих принципов обеспечивается принятие правильных управленческих решений, организация и применение рациональных управленческих процедур, действенный контроль и исполнительская дисциплина. Они фиксируются в соответствующих нормативных актах.

Принцип нормативности используется для правового регулирования деятельности аппарата государственного управления. Каждый орган государственного управления должен иметь соответствующий объем компетенции, содержание и характер которой обусловлены порученной органу сферой управления, его местом в управленческой иерархии и структурными особенностями. В компетенции того или иного органа государственного управления должны входить задачи, функции органа, порядок его организации и деятельности.

Согласно этому принципу, применяемые субъектом управления методы, формы, процедуры и т. д. должны избираться нс произвольно, а на основании соответствующих нормативных документов.

Принцип единоначалия заключается в том, что орган государственного управления возглавляет конкретное лицо, назначенное на соответствующую должность путем принятия управленческого акта. С этим принципом тесно связан один из основополагающих принципов разделения власти, в рамках которого функционирует система сдержек и противовесов, обеспечивающая возможность различных ветвей власти влиять на формирование органов иных ветвей власти.

Принцип коллегиальности в государственном управлении предполагает обсуждение важных вопросов коллективами специалистов, мнение которых должно учитываться при принятии решений. Общие положения о министерствах, иных центральных органах государственной исполнительной власти предполагают нормы, согласно которым для коллективного обсуждения важнейших направлений деятельности министерства и развития отрасли в их составе образуют коллегии. Кроме того, для рассмотрения научных рекомендаций, обсуждения программ, других вопросов в министерствах могут образовываться научно-технические (научные) советы, а также другие совещательные и консультационные органы^[5].

Применение принципа разделения управленческого труда обусловлено тем, что последний состоит из относительно самостоятельных видов, каждый из которых требует от специалистов определенной квалификации и специфических знаний, т. е. управленческой специализации. Поэтому внутри органов управления формируются коллективы специалистов, которые могут быть организационно оформлены в виде управлений, отделов, подотделов, секторов и т. д. Управленческим документом, отражающим этот принцип, является штатное расписание.

Принцип ответственности за принятые решения имеет два аспекта. Во-первых, благодаря его применению обеспечивается неотвратимость ответственности за ложные, принятые без учета объективных закономерностей и конкретных ситуаций решения, а во-вторых, на его основе ответственность персонифицируется.

Коллективистский по своей сути управленческий труд, согласно принципу единоначалия, всегда объективируется в конкретных управленческих решениях, принимаемых руководителем органа управления. Наделяя последнего правом принимать решения, государство предусматривает и его персональную ответственность, которая не должна зависеть от уровня компетентности любых рекомендаций и предложений, которые оказали влияние на эти решения.

Важное значение для успешного осуществления государственной службы имеет реализация принципа оперативной самостоятельности. Все разнообразие управленческой деятельности невозможно заранее предусмотреть и зафиксировать в документах, регламентирующих функционирование органов управления. Сложность решаемых вопросов обусловливает необходимость анализа значительного объема информации и наличия у многих специалистов разноплановой компетентности. Вместе с тем динамика социально-экономических процессов побуждает государственных служащих к оперативному принятию решений. Поэтому государство, определяя и закрепляя административно-правовыми нормами компетенции органов управления, предоставляет им соответствующие возможности и оперативный простор для самостоятельных действий.

Общетеоретические принципы построения и функционирования государственной службы нашли отражение в федеральных законах о государственной службе. В Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 3 сформулированы основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, относящиеся ко всем видам государственной службы:

• — федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — государственные органы);
• — законность;
• — приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
• — равный доступ граждан к государственной службе;
• — единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• — взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• — открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• — профессионализм и компетентность государственных служащих;
• — защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация этих принципов обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Так, в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 4 сформулированы следующие принципы гражданской службы:

• 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
• 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
• 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от иола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
• 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
• 5) стабильность гражданской службы;
• 6) доступность информации о гражданской службе;
• 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
• 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

• [1] Миронов А. II. Административное право. М.: ИД Форум; ИПФРА-М, 2013. С. 81.
• [2] Попов Л. Л. Государственное управление в России и зарубежных странах: административно-правовые аспекты. М.: Норма; ИНФРА-М, 2012. С. 118.
• [3] Закон РФ от 27.12.1991 № 2124−1 (ред. от 03.07.2016) «О средствах массовой информации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.07.2016) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992.№ 7. Ст. 300.
• [4] Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2013 № 1187-р «О Перечнях информациио деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемойв сети „Интернет“ в форме открытых данных» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 30(ч. И). Ст. 4128.
• [5] Балашов А. П. Теория организации: учеб, пособие. М.: Вузовский учебник; ИНФРА-М, 2013. С. 77.