Зарубежный опыт экспертизы и консультирования в обществе

Повсеместно признано, что научная экспертиза и другие формы экспертного обеспечения социальных процессов — важная часть всей социальной жизни. Сущностью экспертизы является привлечение специалистов (экспертов) к процессу подготовки, а подчас и принятия и исполнения социальных (политических, экономических и других) решений.

Важность экспертизы обусловлена тем, что, во-первых, мир и общество стремительно усложняются, не укладываясь в простые схемы, во-вторых, столь же стремительно возрастает цена каждой ошибки — политической, экономической, демографической, миграционной и т. д. Здесь не обойтись без тщательной подготовки решений и, соответственно, без квалифицированных аналитиков, консультантов, экспертов, которые производят особый, специфический тип знания, предназначенный для интегрирования в практическую жизнь.

Глубоко дифференцированный характер современной социальной жизни обусловливает многоаспектность экспертизы и, соответственно, специализацию экспертов. Уважающие себя специалисты в области внешней политики и международных отношений не возьмут на себя риск быть экспертами в сфере, например, социальной политики, а асы внешнеэкономических связей едва ли способны помочь политикам в решении вопросов внутриполитической жизни.

Поэтому рассмотрение феномена экспертизы требует учета особенностей труда экспертов, обусловленных спецификой объекта их внимания, и не допускать механической экстраполяции принципов и закономерностей одного вида экспертизы на другие.

Вместе с тем очевидно, что все разновидности социальной экспертизы имеют и нечто общее, например наличие самого института экспертизы, факт определенного отношения к нему политиков, субъектов экономики, место и роль его в реальной политике, характер и влияние социокультурного и цивилизационного контекста, уровень профессионализма экспертов и т. д. Это позволяет анализировать экспертизу как некий целостный, хотя и неоднородный феномен. Разумеется, такой анализ только выиграет при углубленном рассмотрении конкретных видов экспертизы.

Далее рассмотрим основные измерения и модальности феномена социальной экспертизы на примере политической экспертизы. Это позволит исследовать этот феномен более углубленно и осознать, что полученные результаты могут быть применены и в других его обнаружениях (в экспертизе экономических, культурных, управленческих, демографических, национальных, миграционных, этнических, религиозных и многих других проблем общества).

Политическая экспертиза в США. Уяснение природы и сущности феномена и института экспертизы, ее места и роли в реальной политической жизни требует обращения к опыту, накопленному в этой сфере хотя бы некоторыми странами. Здесь рассмотрим опыт лишь Соединенных Штатов Америки, несомненного лидера современного западного мира^[1].

В политической жизни США информация считается едва ли не более сильной валютой, чем собственно деньги^[2]. Растет число государственных служащих, занимающихся выработкой политического курса, увеличивается количество учреждений, поставляющих для них информацию.

Можно выделить по меньшей мере два крупных типа информации и ее источников.

• 1. «Обычные знания» — несистематизированная информация, поступающая от тех, кто не претендует на компетентность в данном вопросе (письма, звонки, критическое освещение значимых проблем в прессе, опросы общественного мнения, редакционные статьи и мнения экспертов, публикуемые в газетах и журналах)^[3].
• 2. «Прикладные политические исследования» — упорядоченная информация, поступающая от авторов, считающих себя особо компетентными в каких-либо областях политики. Методы, применяемые в рамках этих исследований, призваны обеспечить объективность выводов, т. е. гарантировать, что они не отражают пристрастий тех, кто проводит эти исследования или финансирует их. Сегодня подобную информацию поставляют множество источников — специальные отделы федеральных органов; собственные службы Конгресса США (предпочитающего не доверять в этом вопросе исполнительной власти): Бюджетное управление, Главное контрольно-финансовое управление, Исследовательская служба; университеты, различные группы интересов, организующие экспертные исследования; независимые некоммерческие организации («мозговые центры») и т. д.

Мозговые центры — важнейший тип политических учреждений США, занимающихся прикладными исследованиями. Многие десятилетия они предпочитают действовать в качестве «компетентных, но нейтральных» альтернативных источников информации. Их данные выгодно отличаются от тех, что поставляют традиционные группы влияния в политических кругах США, информация которых (групп) не заслуживает доверия в силу преследования ими собственных интересов.

Мозговые центры играли заметную роль в выработке политического курса США на протяжении всего XX в. Представители деловой и политической элиты стали финансировать их и пользоваться их услугами при решении проблем, обострившихся в период промышленного роста начала XX в. В это время экономисты, социологи, политологи стали проводить интенсивные исследования, укреплявшие веру в то, что с помощью специальных знаний можно решать проблемы общества, прежде всего бедности и неравенства. «Мозговые центры» создавались именно с целью выработки таких знаний^[4].

Так, исследования Фонда им. Рассела Сейджа (RSF, основан в 1907 г.) призваны были помочь в решении насущных проблем индустриального общества — облегчении участи бедных, переведении социальной помощи на профессиональную основу, выработке законодательства и т. д. Институт изучения государственного управления (IGR, создан в 1916 г.) предназначался для того, чтобы сделать более эффективным процесс формирования федерального бюджета, и сыграл решающую роль при образовании в 1921 г. Бюджетного бюро в составе Министерства финансов. Слившись с другими организациями и преобразовавшись в 1927 г. в Институт Брукингса, этот «мозговой центр» работал над повышением эффективности органов управления, тем более что государство существенно расширяло сферу своих обязательств.

Великая депрессия усилила спрос на специалистов, способных помочь правительству решить социальные и экономические проблемы. В рамках «Нового курса» Ф. Рузвельт создал собственные «мозговые тресты», где были собраны профессионалы из академической среды, вошедшие таким образом в круг советников президента. Они помогали разрабатывать программы правительства, основанные на экономических теориях Д. М. Кейнса. Несмотря на споры экспертов с чиновниками по поводу растущей роли государства, спрос на компетентных экспертов неуклонно возрастал, создавались все новые «мозговые центры». Комитет содействия экономическому развитию (CED, 1942) ставил задачу разработать программу занятости после окончания войны. Корпорация РЭНД (1946) проводила стратегические аналитические исследования по широкому кругу вопросов для Министерства обороны США^[5].

Несмотря на то что выводы мозговых центров порой противоречили друг другу и вызывали возражения, политическая элита страны постоянно обращалась к их помощи и относилась к ним с уважением. Не являясь единственным источником специальных знаний, «мозговые центры», стремясь оставаться непредвзятыми, занимали в этой области заметное место. В частности, выработка экономической политики практически не обходилась без рекомендаций ученых-экономистов, как кейнсианцев, так и антикейнсианцев. Специалистов привлекали к управлению государством, язык обсуждения политических вопросов усложнялся. Такая ситуация сохранялась на протяжении 1940— 1960;х гг., отражая почти полный консенсус элит относительно высокой роли государства в обществе.

Однако к концу 1960;х гг. положение стало меняться. В условиях обострения ряда острых проблем: борьбы за права афроамериканцев, войны во Вьетнаме, усиления инфляции вкупе с безработицей и т. д. — возникли сомнения в эффективности государства и его социальных программ. Сплотились противники усиления государства, тем более что к началу 1970;х гг. их объединяли враждебность к коммунизму и стремление направить ресурсы государства на укрепление обороноспособности, а не на реализацию раздутых социальных программ.

В 1973 г. несколько небольших фондов и состоятельных частных лиц создали Фонд наследия — первый «мозговой центр» открыто консервативного направления, что стало поворотным пунктом. В 1970—1980 гг. эта консервативная тенденция стала масштабной и доминирующей в прикладных исследованиях. Либеральные же фонды переключились с финансирования прикладных исследований на поддержку низовых организаций и демонстративных проектов. В результате возникло «идеологическое неравенство»: получение средств из фондов стало существенно зависеть от идейных установок^[6].

Новые мозговые центры, стремившиеся преодолеть этатистские настроения и интенции, в корне отличались от существовавших ранее. Они стали сочетать в себе открытую приверженность определенной политике, партии или идеологии с агрессивной пропагандой своих идей и стремлением оказывать влияние на текущую политику.

В результате декларировавшиеся ранее объективность и непредвзятость прикладных исследований, считавшиеся несомненной ценностью и нормой в научном мире и достоинством мозговых центров, были заменены неприкрытой конкретной политической и идеологической ориентацией, прежде всего консервативной. Сотрудники этих организаций подбираются с учетом идеологических взглядов, а их руководители используют результаты исследований для пропаганды соответствующей идеологии. Они стремятся активно участвовать в формировании политического курса. Подобного типа мозговые центры появились и в либеральной и центристской среде.

К 1990;м гг. в США сформировалось широкое многообразие «мозговых центров», различающихся по идеологии и масштабам деятельности — от солидной корпорации РЭНД (исследования в области оборонной политики) с бюджетом почти 118 млн долларов до мелких и идеологически агрессивных организаций типа консервативного Института янки по исследованиям в области государственной политики (исследования проблем штата Коннектикут) с бюджетом менее 50 тысяч долларов.

В условиях широчайшего многообразия и непрерывного роста «мозговых центров» в США любые попытки классификаций — дело рискованное и неблагодарное. Тем не менее американские исследователи Э. Рич и К. Р. Уивер считают возможным выделить три отчетливо выраженных типа в современной индустрии «мозговых центров», различая их по: а) задачам; б) производимой продукции; в) источникам финансирования; г) составу и квалификации сотрудников (табл. 14.1).

Университеты без студентов и контрактные научно-исследовательские центры относятся к организациям старшего поколения и придают большое значение принятым в академических кругах нормам объективности и полноты исследований.

Пропагандистские исследовательские центры представляют собой новейшие категории мозговых центров разной идеологической направленности (от консерваторов до левых профсоюзов), стремящихся быстро реагировать на запросы политиков, особенно законодателей, и оказывать на них непосредственное влияние. Их продукция — краткие и удобочитаемые аналитические справки по конкретным вопросам; главное здесь не получение собственных оригинальных данных, а выигрышные интерпретации уже имеющихся. Мозговые центры этой категории предпочитают привлекать к сотрудничеству не ученых с внушительным списком научных званий и публикаций, а тех, кто имеет политический опыт, вес и репутацию, работал в органах исполнительной власти или участвовал в предвыборных кампаниях.

Таблица 14.1

Категории мозговых центров США, 1980;е гг.

Источники: Weaver R. К. The Changing World of Think Tanks // P. S.: Political Science and Politics. 1989. Sept. P. 563—579; Рич Э., Уивер К. P. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 71—74.

Главным следствием деятельности новейших мозговых центров является то, что они оспаривают репутацию организаций старшего поколения как источников беспристрастных и надежных специальных знаний. Их руководители считают, что разница между «младшими» и «старшими» состоит не в том, что в основе выводов первых лежат определенные идеологические представления, а работы вторых опираются на объективные исследования. В действительности будто бы все научные исследования идеологизированы, только одни заявляют об этом открыто, а другие маскируют свои пристрастия «с помощью общественно-научных методов и особого профессионального языка»^[7].

Если подобный взгляд покажется убедительным для политиков и общества, это будет представлять угрозу для всех мозговых центров, поскольку результаты их исследований всегда можно поставить под сомнение или просто отмахнуться от них на том основании, что это продукция враждебного идеологического лагеря. Открытые же заявления об идеологических пристрастиях вызывают все более скептическое отношение политической элиты и общественности к самой возможности проведения неидеологизированных, объективных исследований.

Помимо роста числа идеологизированных мозговых центров есть и другие факторы, размывающие границы между пропагандистскими и аналитическими организациями. Ряд групп влияния^[8] используют научные исследования и их популяризацию как основной способ влияния на политику, тратя на это больше сил и средств, чем собственно на мероприятия поддержки политики. Другие группы влияния^[9] основали свои исследовательские институты. А некоторые «мозговые центры» создавались специально для того, чтобы повлиять на ход дискуссий среди двух основных партий США.

Некоторые особенности «мозговых центров» США. Несмотря на трудно обозримое многообразие современных «мозговых центров», можно определить некоторые характерные их особенности^[10].

• [1] Этот анализ, разумеется, не может считаться исчерпывающим.
• [2] Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизацияэкспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 64.
• [3] См. там же. С. 64—65.
• [4] См.: Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 65—67.
• [5] См.: Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 65—67.
• [6] Эти процессы рассматриваются в работе: Callaban D. Liberal Policy’s weakFoundations //The Nation. 1995. Nov. 13. P. 568—572.
• [7] Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизацияэкспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 74.
• [8] Например, Центр за науку в интересах общества
• [9] К примеру, Американская ассоциация пенсионеров.
• [10] См.: Рич Э., Уивер К. Р. Пропагандисты и аналитики: «мозговые центры» и политизация экспертов // Pro et Contra, 2003. Т. 8, № 2. С. 75—84.