Перспективные направления разработки концептуальных положений уголовной политики России

Концепция уголовной политики зависит от многих факторов, основные из которых:

• — социально-экономический;
• — криминальная ситуация в стране;
• — уровень развития защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина, проявление гуманизма в отношении правонарушителей;
• — степень развитости общей и правовой культуры в обществе;
• — уровень развитости законодательства и наук криминального цикла: уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного.

Стратегия в сфере уголовной политики определяет конкретные задачи, формы, методы, средства и основные направления реализации ее целей и принципов. Хотя она отличается постоянством, но может меняться в связи с коренными преобразованиями, происходящими в обществе. В настоящее время уголовная политика вырабатывается при сложном взаимодействии законодательных и правоприменительных органов: Президента РФ, Государственной думы РФ, Совета Федерации, Правительства РФ, включая Министерство юстиции и внутренних дел, Генеральной прокуратуры, Верховного и Конституционного судов. Немаловажное значение имеют суждения научных учреждений и отдельных ученых, а также выступления в средствах массовой информации и общественное мнение.

В современных условиях, когда уголовное законодательство Российской Федерации подверглось реформированию, основная задача уголовной политики заключается в оптимизации правоприменительной практики. Если эту задачу конкретизировать, опираясь на содержание Уголовного кодекса РФ, то можно сказать, что уголовная политика государства должна обеспечивать:

• — неотвратимость и оптимизацию ответственности преступников;
• — дифференциацию уголовной ответственности и наказания в точном соответствии характера и тяжести общественной опасности преступления и степени вины преступника;
• — выработку методики противодействия новым видам преступлений;
• — экономию репрессий, под которой понимается применение строгих наказаний только тогда, когда невозможно ограничиться более мягкими мерами;
• — перестройку системы исполнения наказаний в направлении реадаптации и ресоциализации осужденных;
• — организацию информационно-аналитической работы в системе уголовной юстиции на современном научном уровне [13, с. 29—30].

На современном этапе инициативу выработки Концепции уголовноправовой политики взяла на себя Общественная палата РФ. Концепция представляет собой систему официально принятых в государстве положений, определяющих сущность, цель, направления, приоритеты и критерии эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты личности, общества и государства от преступных посягательств средствами уголовного законодательства. Уголовно-правовая политика выступает одним из направлений реализации государственной стратегии криминологической безопасности и базируется на признании фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости ее основных положений с социальной политикой государства, а также политикой в области профилактики преступности, защиты и поддержки потерпевших от преступлений, исполнения наказаний и иных мер уголовно-правового характера, социальной реабилитации и надзора за лицами, отбывшими наказание.

Рассматриваемая Концепция определяет предпосылки, содержание и порядок действий по социальной обоснованности и эффективности уголовного законодательства и практики его применения. Она является основой для разработки перспективных и ежегодных планов законопроектной деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов нормативных правовых актов в области совершенствования уголовного законодательства и практики его применения, а также основой для оценки и последующей корректировки уголовно-правовой политики.

Согласно предлагаемой Концепции, целями уголовноправовой политики Российской Федерации являются:

• — безопасность личности, ее прав и свобод, а также общества и государства от угроз, связанных с преступностью;
• — минимизация уровня социальной напряженности в обществе на основе оптимального и справедливого урегулирования конфликта, вызванного преступлением;
• — содействие достижению социального благополучия и комфорта на основе реализации идей социальной реабилитации и социальной реинтеграции лиц, вовлеченных в конфликт, вызванный преступлением [33].

Представляется, что достижение указанных целей предполагает комплексное решение взаимосвязанных задач уголовно-правовой политики, которые на современном этапе общественного развития состоят в том, чтобы:

• — с учетом требований правовой определенности и правовой стабильности нормативно зафиксировать не допускающие расширительного толкования признаки и границы поведения, признаваемого преступным;
• — обеспечить адекватность уголовного законодательства актуальным криминальным угрозам и ведущим тенденциям в развитии преступности;
• — добиться полного соответствия уголовного законодательства и практики его применения конституционным и международно-правовым стандартам прав человека и безопасности;
• — развивать основу и механизмы гармонизации и унификации уголовного законодательства в рамках международного сотрудничества Российской Федерации с иными государствами;
• — обеспечить надежные гарантии незыблемости права государства на применение мер уголовно-правового воздействия в отношении лиц, совершивших преступления, и гарантировать безопасность уголовноправового суверенитета государства от внешних и внутренних угроз;
• — гарантировать права и законные интересы лиц, потерпевших от преступлений, обеспечить их безопасность, создать условия для максимально полной реализации прав человека на доступ к правосудию, справедливый суд и компенсацию причиненного преступлением вреда;
• — модернизировать систему уголовно-правовых последствий совершения преступлений с учетом необходимости одновременного решения карательных, восстановительных, социально-реинтеграционных и превентивных задач;
• — достичь качественного улучшения реального состояния преступности, в том числе снижения объема и уровня общественной опасности отдельных ее видов: террористической, рецидивной, организованной, насильственной, корыстной, преступности несовершеннолетних [33].

Согласно Концепции, обеспечение соответствия уголовно-правовой политики Российской Федерации Конституции Российской Федерации требует:

• — полноценной реализации судами и иными правоприменительными органами Конституции Российской Федерации в качестве нормативного правового акта прямого действия при рассмотрении уголовных дел и в качестве основного критерия оценки правового характера предписаний уголовного законодательства;
• — постоянного мониторинга положений уголовного законодательства Российской Федерации и сложившейся практики его применения на предмет соответствия Конституции Российской Федерации;
• — оперативной корректировки уголовного законодательства и практики его применения в соответствии с конституционным смыслом уголовно-правовой политики;
• — разработки методики и внедрения в практику конституционноправовой экспертизы законопроектов о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации [33].

Кроме того, как указано в Концепции уголовно-правовой политики Российской Федерации, корректировка принципов уголовного права должна осуществляться с учетом следующих положений:

• — правовой характер уголовного законодательства и результатов его применения не может оцениваться в отрыве от общих начал уголовно-правового регулирования, общих принципов российского права, конституционно-правовых основ взаимоотношения личности и государства, общепризнанных принципов и норм международного права;
• — правовые свойства Уголовного кодекса Российской Федерации и его место в системе российского законодательства не предполагают с необходимостью полной кодификации уголовного законодательства;
• — преступность деяния должна определяется Уголовным кодексом Российской Федерации с учетом предписаний законодательства иных отраслей права; расширительное толкование норм уголовного законодательства в части, определяющей основания уголовной ответственности, не допускается;
• — Уголовный кодекс Российской Федерации должен содержать исчерпывающий, минимально необходимый и достаточный перечень деяний, признаваемых преступлениями, противодействие которым не может быть эффективно осуществлено средствами законодательства иной отраслевой принадлежности;
• — законность не должна исключать возможности усмотрения правоприменителя в регулировании уголовно-правовых отношений, равно как наличие, объемы и пределы усмотрения не должны входить в противоречие с идеями законности;
• — равенство граждан перед законом должно с необходимостью исключать неоправданно широкую систему иммунитетов от уголовного преследования; уголовное законодательство не должно содержать норм и предписаний, создающих особый уголовно-правовой статус граждан на основе их принадлежности к какой-либо социальной группе;
• — равенство граждан перед законом не исключает возможности и целесообразности дифференциации уголовной ответственности с учетом данных о личности виновного, при этом признаки, характеризующие личность виновного, не могут входить в систему признаков, определяющих основание уголовной ответственности;
• — гуманизм уголовного права не означает неоправданного или необоснованного смягчения уголовного наказания лицу, совершившему преступление; гуманизм уголовного права не должен входить в противоречие с требованиями социальной и криминологической обоснованности уголовного законодательства [33].

Между тем Концепция устанавливает, что эффективность уголовноправовой политики Российской Федерации требует комплексного подхода к ее реализации и надлежащего нормативного, кадрового, информационного, финансового и иного ресурсного обеспечения. В то же время организационное обеспечение эффективности уголовно-правовой политики требует надлежащей координации и прозе граммно-целевой организации работы системы органов, реализующих ее основные направления. Информационное обеспечение эффективности уголовно-правовой политики требует оптимизации системы формирования, анализа, публичного представления и оценки данных о результатах реализации уголовно-правовой политики и перспективах ее развития. Научно-методическое обеспечение эффективности уголовно-правовой политики предполагает ее надлежащее доктринальное сопровождение на всех этапах законотворческой и правоприменительной практики. Приоритетными направлениями научных исследований в области уголовно-правовой политики являются уголовно-правовое и криминологическое прогнозирование и моделирование; изучение социальной и криминологической обусловленности и эффективности уголовного законодательства; анализ системы и практики реализации целесообразных мер уголовно-правового характера и иных правовых последствий совершения преступления; разработка эффективных методик криминологической, антикоррупционной, правовой, лингвистической и иных экспертиз уголовного законодательства; сравнительное правоведение в сфере уголовного права [33].

Представляется, что Концепция уголовно-правовой политики Российской Федерации должна быть реализована в два этапа. На первом этапе (2012—2015 гг.) необходимо создать организационные, информационные и научно-методические предпосылки для модернизации уголовного законодательства Российской Федерации и практики его применения; на втором (2016—2018 гг.) — следует определить основные направления совершенствования уголовного законодательства и подготовить проект новой редакции Уголовного кодекса РФ.

Теоретически представляется, что реализация Концепции должна стимулировать создание современной, отвечающей актуальным криминальным угрозам теоретико-прикладной концепции уголовного законодательства, создающей основу для его дальнейшего развития в условиях модернизации государства и общества; гарантировать планомерное качественное реформирование уголовного законодательства и практики его применения, приведение их в соответствие с международными и конституционно-правовыми стандартами безопасности и прав человека; обеспечить наличие организационной, информационной, нормативной и научно-методической инфраструктуры уголовноправовой политики Российской Федерации.

Таким образом, Концепция уголовно-правовой политики Российской Федерации представляет собой систему официально принятых в государстве положений, определяющих сущность, цель, направления, приоритеты и критерии эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в области защиты личности, общества и государства от преступных посягательств средствами уголовного законодательства.

К сожалению, уголовная политика России на протяжении десятилетий своего развития или не осознавалась в качестве самостоятельной проблемы, или отличалась крайней нестабильностью. Она не имела упорядоченного развития, а воспринималась как совокупность решений власти, направленных на стабилизацию общественной безопасности, порядка и обеспечение борьбы с преступностью. Во многом это обусловливалось отсутствием соответствующей концепции уголовной политики государства, основанной на оценке проблемных ситуаций в данной сфере.

В настоящее время одно из важных направлений разработки концепции уголовной политики — преодоление «кризиса правопорядка». Население (довольно значительная часть) испытывает чувство беззащитности перед преступностью, основанное отчасти на восприятии складывающейся криминальной ситуации, отчасти на неверии в профессиональные возможности субъектов уголовной политики и эффективность всей системы правоохранительных органов. Крайне низкой является степень доверия населения к правоохранительным органам. В середине 90-х гг. прошлого века она опускалась до показателей.

3—4%. Современные показатели доверия правоохранительным органам не превышают 35%.

Концепция уголовной политики должна учитывать позицию населения, которое, как показывают исследования, скептически оценивает возможности органов власти, прежде всего правоохранительных органов, в эффективности борьбы с преступностью. Именно с этой позицией населения нередко связаны искажения реальной картины преступности. Например, по исследованиям ВНИИ МВД России, проведенным в конце 90-х гг. прошлого столетия, около 60% потерпевших от тяжких преступлений вообще не обращались в правоохранительные органы. Очевидно, население принимает меры к защите жизни, здоровья, собственности своими силами. Эта позиция в целом позитивна, если она не принимает гипертрофированных форм, например, приобретения и использования запрещенных к свободному обороту оружия и боеприпасов. В течение 90-х гг. XX в. у 90% граждан появились железные двери для защиты от квартирных краж. В то же время создание и активное развертывание сети частных охранных структур для защиты интересов собственников, установка технических систем охраны в большей степени позволяют сократить число посягательств имущественного характера.

Раскрываемость преступлений в России (как в достаточной степени унифицированный показатель) несколько выше, чем в большинстве европейских стран. Однако он не отражает реальной ситуации противодействия преступности, поскольку нередко достигается «приукрашиванием» статистических показателей. Типичной деформацией для правоохранительных органов является «сдвиг средств на цели» уголовной политики, когда средство повышения раскрываемости приобретает характер цели и достигается любыми путями. Это выливается в пытки для получения признательных показаний в отношении несовершенных преступлений и сокрытия совершенных преступлений. Такая тенденция не только не повышает уровня доверия населения к деятельности уголовной юстиции, но и наносит серьезный ущерб эффективности такой деятельности. Обманные, по сути, «игры» со статистикой и искажают картину преступности, и негативно влияют на состояние борьбы с ней.

Концепция, безусловно, должна учитывать, что она является основой для определения направлений развития уголовной политики переходного периода и предполагает поиск эффективных подходов к стратегии противодействия преступности именно в данный исторический период развития государственности. Причем такая стратегия может быть связана как с либерализацией, так и с ужесточением законодательства и правоприменительной практики, направленной на борьбу с преступностью.

Ужесточение уголовной политики кажется естественной реакцией на рост преступности. Однако, как показывает опыт европейских стран, преобладающей тенденцией в период «криминального взрыва» должно быть не ужесточение, а рациональное развитие и даже смягчение уголовной политики. Одной из причин, которые обусловливают такую, на первый взгляд, парадоксальную реакцию является ограниченность материальных и профессиональных ресурсов, которые общество может использовать для противодействия преступности. Эти ресурсы невозможно увеличивать темпами, пропорциональными росту криминальных проявлений. Кроме того, экстенсивный путь развития дорогостоящей и громоздкой системы уголовной юстиции при попытке его реализовать приводит к еще более разрушительным последствиям для общества, чем сама преступность.

Зарубежный опыт показывает, что темп прироста относительного количества осужденных при возрастании количества преступлений, как и уровень судимости в период реформирования общества (что наблюдалось в Польше, Венгрии и Молдове), был либо незначительным, либо оставался стабильным или даже уменьшился. Это достигалось, во-первых, декриминализацией части преступлений, а также расширением видов наказаний, не связанных с лишением свободы; во-вторых, использованием института досрочного и условно-досрочного освобождения.

Другое направление развития концептуальных положений уголовной политики на ближайшую перспективу — депенализация — сокращение относительного количества приговоров к лишению свободы и снижение сроков лишения свободы, что, безусловно, требует коррекции нормативного правового регулирования и судебной практики, развития структур исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Следует отметить, что шаги в этом направлении предпринимаются как законодателем, так и судебной практикой.

В России не разработаны подходы к определению рубежей (показателей) возможного или приемлемого уровня судимости населения, предельного наполнения мест лишения свободы и других элементов, определяющих уровень реализации карательного аспекта уголовной политики. Здесь концептуальные положения могут опираться на зарубежный опыт. Например, в ФРГ приговоры к лишению свободы составляют около 5%, в России — до 40%. В ФРГ около 60% приговоров к лишению свободы определяют срок до 1 года, в России — только 20%. Опираясь на этот опыт, целесообразно выработать стратегию совершенствования законодательного компонента уголовной политики России, цель которой — снижение в разумных пределах санкций и осуждения к лишению свободы. Указанные проблемные ситуации могут быть положены в основу концептуальных положений, направленных на устранение избыточности уголовной репрессии.

Следует также принимать меры, которые позволят исключить нестабильность в развитии карательного аспекта уголовной политики, поскольку ранее периоды ужесточения карательной практики сменялись либерализацией, ослаблением репрессивной функции и даже подменой общепринятых способов государственно-правового принуждения мерами общественно-воспитательного воздействия. Такие колебания едва ли были проявлением осмысленной и последовательной политики государства в данной сфере. Скорее, это подтверждало отсутствие взвешенной научно обоснованной концепции воздействия государственных органов и общественности на негативные процессы. Естественно, что такие волюнтаристские подходы не могли привести к долгосрочному эффекту в деле борьбы с преступностью.

Очевидно, что Концепция должна предусматривать разумное сокращение сферы деятельности субъектов уголовной политики. Это может достигаться расширением декриминализации деяний, применением видов наказаний, не связанных с лишением свободы, основанной на законе путем корректировки следственной и судебной практики по расширению возможностей для прекращения уголовных дел на всех стадиях расследования и применения мер, заменяющих уголовное наказание. Среди форм реализации данного направления уголовной политики можно указать на более широкое применение реституции (восстановления нарушенных правонарушением прав и свобод потерпевшего), возможностей условного и условно-досрочного освобождения от наказания, принудительных мер воспитательного и медицинского характера (последние, возможно, должны быть выведены из структуры УК РФ).

Концептуального осмысления требует такое направление уголовной политики, как частичное замещение органов уголовной юстиции иными юридическими органами, не относящимися к данной категории. Безусловно, эта работа в основном нацелена на перспективу и связана с реформированием уголовного, уголовно-процессуального, административного законодательства. В частности, заслуживают внимания «примирительная, компенсационная» юстиция, «ювенальная» юстиция (для несовершеннолетних), развитие деятельности мировых судей и другие направления «щадящего» судопроизводства.

Указанные концептуальные подходы к развитию уголовной политики позволят уменьшить карательный «пресс», заменив его иными мерами юридической ответственности, снизить тем самым уровень неблагоприятных последствий (уголовную ответственность за незначительные деяния, высокую судимость населения, большие, почти непомерные в современных экономических условиях расходы на уголовную юстицию). Это в конечном счете должно привести к оздоровлению ситуации с преступностью в России и положительно сказаться на проводимых социально-экономической, административной и судебной реформах. Снижение «чрезмерной значимости» уголовной юстиции, ограничение ее сферы деятельности — объективный процесс демократизации общества. Этот процесс во многих странах сопровождается созданием структур, которые используют не репрессивные технологии, заключающиеся в оказании социальной помощи жертве (потерпевшему) и правонарушителю. Такой подход, помимо прочего, повышает роль жертвы и виновного в устранении конфликта, связанного с совершением правонарушения, в возможности устранить его последствия. В этом случае обозначается еще одно направление в Концепции уголовной политики — перенос центра тяжести (постепенно при создании соответствующих предпосылок) с публичного обвинения к усилению диспозитивных начал и формам частного обвинения.

Такие подходы уже обозначены в действующем УК РФ применительно к различным этапам правонарушающего поведения (ст. 31 — к стадиям предварительной преступной деятельности; пункты «и» и «к» ст. 61 — к смягчению наказания за уже совершенное преступление; ст. 75 и 76 — к освобождению от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием или с примирением с потерпевшим; примечания к ст. 126, 205, 206, 208 УК РФ — к специальным случаям исключения уголовной ответственности за прекращение преступных деяний на любом из этапов их совершения). Безусловно, это перспективное направление уголовной политики должно развиваться.

Перенос акцентов с репрессивных аспектов на активизацию предупредительного воздействия — другое важное направление развития современной уголовной политики. Конечно, в данном случае речь не идет о словесном выделении приоритетности этого направления, а о реальном создании возможности вырабатывать и воплощать в жизнь стратегию предупреждения преступности в России. Определенные шаги в этом направлении осуществляются. В частности, приняты Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Указ Президента Российской Федерации «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» и др.

Но также очевидно, что подход к предупреждению преступлений требует корректировки. За рубежом он охватывает гораздо больший спектр программ, субъектов и объектов такой деятельности. Помимо профилактики преступлений, которая ориентирована на потенциального правонарушителя и группы риска, превентивная деятельность включает «ситуативное предупреждение» преступлений. Такие программы ориентированы, прежде всего, на организованные формы преступности, коррупционные, насильственные преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, оружия, детской порнографии, педофилии и другие резонансные преступления.

В рамках концепции уголовной политики следует предусмотреть оптимизацию функций субъектов уголовной политики различных уровней государственного и муниципального управления и их взаимодействие и ресурсное обеспечение. Следует учитывать зарубежный опыт, прежде всего, при определении соотношения общенациональных, региональных и муниципальных интересов. Полномочия центральной (федеральной) власти ограничиваются общенациональными проблемами, такими как противодействие организованной, международной и транснациональной преступности, терроризму, коррупции чиновников высокого уровня и т. п. Иной круг проблем правоохранительной деятельности решается на региональном уровне. Большая часть вопросов, связанных с непосредственной работой по выявлению лиц, совершивших преступления на бытовой, досуговой, подростковой, уличной, ситуативной (неосторожной) и иной почве, а также с индивидуальной профилактикой преступлений, решается на муниципальном уровне. Таким образом, население регионов и муниципалитетов непосредственно заинтересовано в своей безопасности от преступлений, а руководители регионов и муниципальных территорий должны в пределах своей компетенции обеспечивать проведение межведомственных мероприятий, помогать правоохранительным органам в координации и взаимодействии при обеспечении правопорядка. На этих уровнях управления можно эффективно распоряжаться ресурсами и осуществлять контроль за их расходованием.

Концепция уголовной политики в качестве приоритетных направлений включает концентрацию усилий государства и общества на тяжких и особо тяжких преступлениях. В условиях значительного роста преступности уголовная политика может предусматривать ужесточение практики назначения наказаний за тяжкие и особо тяжкие преступления и последовательное смягчение наказаний за преступления небольшой тяжести и некоторые преступления средней тяжести. Необходима продуманность и «бережное» применение уголовной репрессии, поскольку ее избыточность не только увеличивает категорию судимых лиц, но и существенно ухудшает социальный климат в обществе, приводит к росту темпов воспроизводства преступности. Исследования показывают, что примерно одна треть из ранее судимых вновь совершают преступления и еще около 15% — оказывают неблагоприятное воздействие на окружающих. Кроме того, как уже говорилось, государство не может увеличивать ресурсное обеспечение субъектов уголовной политики пропорционально росту преступности. Эта ситуация порождает необходимость перераспределения выделяемых ресурсов путем их концентрации на важных, приоритетных направлениях деятельности правоохранительных органов с учетом повышения степени общественной опасности отдельных групп и видов преступлений:

• — борьба с транснациональной и международной преступностью — на уровень Российской Федерации;
• — организованная преступность, наркобизнес, преступность в сфере экономики и высоких технологий, коррупция и т. п. — на уровень субъекта РФ;
• — бытовая, уличная, подростковая, ситуативная (неосторожная) преступность — на уровень муниципалитета. Уголовная ответственность в отношении последних видов может быть переориентирована на ответственность, не связанную с лишением свободы, и относиться к деятельности муниципальных правоохранительных органов.

Названные концептуальные проблемные ситуации уголовной политики должны анализироваться постоянно и корректироваться по мере возникновения социальной потребности и изменения криминальной обстановки и иных обстоятельств.

Еще одним из перспективных направлений уголовной политики, возможно, должна стать ее ориентация на восстановление правопорядка и оказание помощи потерпевшим. Отмечено, что начиная с 1970;х гг. уголовная политика развитых стран в значительной степени переключила свое внимание с преступника, как главного объекта воздействия, на жертву преступления. В рамках программ, связанных с защитой жертвы преступления, реализуются права на доступ к механизмам правосудия и справедливое обращение; права на реституцию, на компенсацию со стороны государства в случае, когда ее в полном объеме невозможно получить от правонарушителя, права на социальную помощь. Необходимая материальная, медицинская, психологическая и социальная помощь должна оказываться жертве преступления по различным каналам, даже в том случае, когда пострадавший по какимлибо причинам не желает обращаться в правоохранительные органы. Указанное отношение к жертве преступления в своей массе формирует достаточно лояльную позицию населения к деятельности правоохранительных органов — субъектов уголовной политики. Таким образом, перспективным направлением уголовной политики является реализация ее субъектами, наряду с задачами борьбы с преступностью, задач социальной поддержки и обслуживания населения.