Завершающая стадия разработки законопроекта

Проверка разработчиками текста законопроекта на соответствие юридико-техническим требованиям

Важнейшим условием регулирующего значения закона является вдумчивая и скрупулезная его подготовка, углубленное рассмотрение сформулированных в нем предписаний, квалифицированное их обсуждение и тщательная отработка.

А. И. Абрамова.

Законодательный процесс в Российской Федерации После того как процесс составления текста завершен и все основные положения согласованы, разработчики должны проверить, насколько соответствующий документ отвечает установленным требованиям. Прежде всего, разработчикам нужно рассмотреть, отражает ли текст законопроекта согласованную концепцию, выполнены ли все условия, сформулированные в техническом задании (если разработка законопроекта основывалась на техническом задании), сформулированы ли все нормативные предписания, необходимые для осуществления концепции.

Затем следует еще раз проанализировать, соответствуют ли положения законопроекта предписаниям Конституции РФ. При осуществлении такого анализа необходимо обратить внимание на ряд моментов.

Во-первых, необходимо выяснить, согласуется ли предлагаемое регулирование с основополагающими конституционными принципами^[1] (демократии, равноправия, гарантированности прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, верховенства права, правовой определенности, правового, федеративного, социального и светского характера российской государственности, единства экономического пространства, свободы экономической деятельности, многообразия форм собственности, презумпции добросовестности участников гражданского оборота и налогоплательщиков, презумпции невиновности и др.).

Во-вторых, нужно установить, затрагиваются ли в данном регулировании основные права и свободы человека и гражданина и соблюдаются ли конституционные требования, связанные с умалением или ограничением прав и свобод человека (ст. 55, 56, 62 Конституции РФ).

В-третьих, необходимо проверить, соблюдается ли в данном акте принцип разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Кроме того, разработчикам нужно рассмотреть предлагаемый законопроект с точки зрения его соответствия нормам международного права. Напомню, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ признаются составной частью правовой системы страны. Соответственно, в случае коллизии положений закона и международного договора последний имеет приоритет. При этом особое внимание следует уделить положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике Европейского суда по правам человека. В одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ обращал внимание на то, что решения Европейского суда — в той части, в какой ими, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод — являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений^[2].

Для того чтобы предотвратить фрагментацию законодательства и разбалансированность его системы, необходимо тщательно проанализировать, вписывается ли подготовленный текст в существующее правовое регулирование определенной сферы общественных отношений.

Право в XX в. как в теории, так и на практике все меньше воспринимается как связанное целое, свод, организм, corpus juris и все больше как мешанина, каша из сиюминутных решений и противоречащих друг другу норм, соединенных только общими «приемами», «техникой» .

Гарольд Дж. Берман.

Западная традиция права: эпоха формирования В этом отношении целесообразно использовать вопросники, которые позволяют не упустить из вида какие-либо важные аспекты такого анализа. В частности, может быть полезно обратиться к вопроснику, который был разработан в Германии и используется при проведении правовой экспертизы законопроектов. Главная цель такого вопросника состоит в том, чтобы проверить, не противоречит ли введение предполагаемого урегулирования существующему правопорядку:

• • адекватность систематики;
• • соблюдение иерархии норм;
• • ясность отсылочных норм;
• • исключение дублирующих или противоречивых норм;
• • однозначность формулировок и понятное содержание предписаний для лиц, которым адресуются нормы;
• • надлежащее соотношение общего правила и исключения из него;
• • соразмерность санкций;
• • отсутствие проблем, связанных с применением норм;
• • сохранение доверия к стабильности правового регулирования в случае частых изменений^[3].

Наконец, необходимо еще раз рассмотреть юридикотехнические характеристики предлагаемого документа: его структуру, логику изложения нормативного материала, соответствие наименования законопроекта его содержанию, полноту и достаточность вводных, основных и заключительных положений, совместимость предлагаемых решений с правовыми механизмами, процедурами и техническими стандартами, действующими в стране, отсутствие пробелов, излишеств и внутренних противоречий, согласованность положений.

Если у разработчиков законопроекта не вызывают сомнений все эти аспекты, то они могут приступать к подготовке документов, необходимых для внесения законопроекта в законодательный (представительный) орган государственной власти.

• [1] Эти принципы сформулированы в тексте Конституции РФ и в решениях Конституционного Суда РФ.
• [2] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положений ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан (п. 2.1 мотивировочной части).
• [3] См.: Справочник по нормотворческой технике. С. 4.