Компетенция органов внешних сношений по осуществлению дипломатической защиты

Компетенция центральных органов власти

Система органов внешних сношений государств в целом и по осуществлению дипломатической защиты в частности, определяется условиями международной жизни, в которых эти государства выступают в качестве субъектов международного права. Именно в силу этого право внешних сношений принадлежит центральной власти государства ^w.

В рамках этой власти внешние сношения традиционно являются сферой деятельности исполнительной власти. Это положение нашло.

отражение как в конституционном, так и в международном праве .

Согласно международному праву в силу своего официального положения без специальных полномочий государство вовне представляет его глава, глава правительства и министр иностранных дел. Это нашло закрепление в статье 72 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года⁴¹. Конкретные полномочия этих органов регулируются национальным правом государства.

Бывший заместитель министра иностранных дел СССР В. Л. Зорин отмечал, что «дипломатия как деятельность по осуществлению внешней политики государства немыслима и непонятна без уяснения того, кто действует, какие органы государства и должностные лица осуществляют эту деятельность»⁴². Следовало бы добавить сюда еще и объем См.: Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных федеральными конституционными законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 6- ФКЗ. от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, и. «к» ст. 71 у/ Собрание законодательства РФ от 26.01.2009, № 4 Ст. 445.

Подробнее см.: Попкова О. Дипломатическая защита и международно-правовые аспекты гражданства // Юстиция Беларуси, № 3, Минск, 2004. С. 68−72.

Международное право: документы, материаты, конвенции, комментарии /Сост Мебельман М./ТельА вив, 2009. С. 34−35.

Зорин В. А. Основы дипломатической службы. М., 1977. С. 45.

компетенции. Именно компетенция определяет полезность того или иного органа в контексте дипломатической защиты.

В специальных научных исследованиях, впрочем и на практике, все органы внешних сношений в зависимости от места нахождения и осуществляемой ими деятельности подразделяют на две основные группы:

• 1. центральные (внутренние) органы внешних сношений;
• 2. зарубежные органы внешних сношений.

Однако указанные органы внешних сношений имеют подгруппы. Так. центральные органы внешних сношений государства по осуществлению дипломатической защиты разделяют по характеру их функций и правовому основанию их существования на следующие:

органы общеполитического руководства, установленные и определенные, как правило, конституцией государства, выполняющие общие политические функции;

— органы специальных (экономических, отраслевых, ведомственных) отношений с другими государствами⁴'.

Упомянутый нами В. А. Зорин справедливо замечает, что «некоторые из этих органов учреждаются и действуют на основе конституций государств, другие — на основе иных нормативных актов государства: действующего законодательства. указов, правительственных постановлений или внутриведомственных распоряжений (например, международные отделы в Министерстве обороны Российской Федерации, в Министерстве культуры Российской Федерации, в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации и др.), где взаимоотношения таких специализированных государственных органов внешних сношений с подобными органами других государств обычно регламентируются специальными международными См.: Лл-Хнляли Мохамед Салех Ахмед. Правовая регламентация струетлры и деятельности органов внешних сношений Дне. … канд юрил наук. Киев. 1986. С. 25−26; Гришин И. Б. Компетенция высших органов государавенной власти СССР в области внешних сношений // Проблемы государства и права. Вып. 10. М., 1975. С. 112.

соглашениями, конвенциями или установившимися в международном общении обычаями и традициями"⁴*¹. Полагаем, что именно подобное международно-правовое регулирование указанных специализированных органов стало отправной точкой для именования таких органов как конвенционных. И международные договоры между ними, как правило, называют конвенциями.

Необходимо отметить, что полномочия центральных органов внешних сношений, конечно же, определяются главным образом конституцией государства. Согласно Конституции Российской Федерации, Президент России обладает следующими полномочиями:

• 1. Как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80, п. 4 Конституции РФ);
• 2. Определяет основные направления внешней политики государства (ст. 80. п.З.);
• 3. Назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и в международных организациях после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания (ст. 83, п."м");
• 4. Обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внешней политики государства (ст. 84, п."е") и осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (ст. 86, п."а");
• 5. Ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ (ст. 86. п."б");
• 6. Решает вопросы о предоставлении гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (ст. 89, п. «а»);
• 7. Как Верховный главнокомандующий Президент в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы

Зорин В. А., Указ.соч. С. 55−58, см. т. также Сандровский К. К. Право внешних сношений (вопросы теории и практики). Лвторсф., дне. … д-ра юрид. наук. Киев, 1989. С. 32−33.

агрессии, вводит на территории или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Из функциональных обязанностей Президента автором выделены те, которые в определенной мере связаны с дипломатической защитой, будь то государства, его граждан или юридических лиц. Президент, можно констатировать, организует такую защиту.

Важное место среди центральных органов внешних сношений по осуществлению дипломатической защиты занимает правительство, роль которого в формировании и осуществлении внешней политики в указанной сфере «определяется его местом в системе органов государственной власти как высшего исполнительного органа». В ст. 114 Конституции РФ фиксируется, что «Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики РФ и по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка».

Следует отметить также, что Правительство, организуя общественный порядок, обязано учесть в нем факт наличия в стране иностранцев, тем более если число последних весьма значительно. И хотя внешне это выглядит как деятельность отдельных компетентных органов, фактическиэто меры дипломатической защиты, ибо эти органы действуют всегда и везде от имени государства. И отметим также, что речь идет не об обеспечении (защите) интересов иностранных лиц (физических и юридических), но и о защите интересов собственных граждан от неправомерных посягательств со стороны иностранцев. И условия пребывания иностранцев в стране, порядок их въезда, выезда и передвижения по территории РФ регулируется как законами, так и нормативными актами Правительства.

В целом же. Правительство РФ. действуя на основании ст. 21 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»: ⁴⁵

• 1) осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;
• 2) обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;
• 3) в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров и обязательств;
• 4) отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;
• 5) осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества.

Таким образом, полномочия Правительства Российской Федерации в сфере дипломатической защиты можно определить как меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации в отношении защищаемого субъекта (объекта), будь то физическое или юридическое лицо или материальные интересы государства.

Непосредственное осуществление дипломатической защиты в Российской Федерации, как и в большинстве других государств мира, возложено на Министерство иностранных дел.

Статус этого органа определяет в общем плане Конституция, а именно: своим Указом Президент России утвердил Положение о Федеральный конституционный икон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 29.01.2010) «О Правительстве Российской Федерации"// Российская газета, № 245 от 23.12.1997.

Министерстве иностранных дел РФ⁴'. В соответствии с этим документом МИД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, МИД России осуществляет свою деятельность непосредственно и через дипломатические представительства, и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальные органы — представительства МИД России на территории Российской Федерации.

В систему МИД России входят:

• 1) центральный аппарат;
• 2) загранучреждения;
• 3) территориальные органы, подведомственные МИД России, которые обеспечивают его деятельность на территории Российской Федерации. В число основных задач МИД России, наряду с другими, согласно п. 2

вышеуказанного Положения входят:

1) разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту России;

• 2) реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом России;
• 3) обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской

Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

Указ П речи дета РФ от 11.07.2004 № 856 (ред. от 09.07.2010) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ от 12.07.2004, № 28, Ст. 2880.

• 4) обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на между народной арене;
• 5) защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
• 6) координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов России в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализации международных прав и обязательств Российской Федерации;
• 7) содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

На основе задач и функций МИД России Президент подписал Указ «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации»⁴⁷, который устанавливает положение о том, что «в системе федеральных органов исполнительной власти Министерство иностранных дел Российской Федерации является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями и осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации».

Ведомство иностранных дел представляет собой орган исполнительной власти, который осуществляет государственное Указ Президента РФ от 12.03.19% № 375 «О координирующей роли Министерства иноа ранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» // Российская газета. № 51 от 16.03.19%.

управление в области международных отношений, основными задачами которого в сфере рассматриваемой проблематики являются:

• 1) разработка общей стратегии внешней политики государства;
• 2) реализация внешнеполитического курса Российской Федерации;
• 3) обеспечение дипломатическими средствами зашиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов Российской Федерации на международной арене;
• 4) защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;
• 5) обеспечение дипломатических и консульских сношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

Некоторые функции Министерства, на взгляд автора, весьма существенные в плане дипломатической защиты, определены внутренними приказами Министерства. Они носят характер услуг, которые могут быть оказаны как своим, так и иностранным гражданам (лицам без гражданства) и юридическим лицам, в том числе и на платной основе. К ним относятся:

• 1) информационно-консультативные услуги (Приказ МИД РФ от 20.05.2008 г., № 5853; зарегистрирован в Минюсте РФ 01.07.2008 г., № 11 913);
• 2) разъяснения по вопросам международного права (Приказ МИД РФ от
• 01.11.2007 г., № 18 399; зарегистрирован в Минюсте РФ 07.12.2007 г., № 10 654);
• 3) вопросы гражданства (прием и выход) (Приказ по МИД РФ от
• 16.07.2008 г.; зарегистрирован в Минюсте РФ 16.07.2008 г., № 11 987);
• 4) истребование из-за рубежа документов в пределах своей компетентности (Приказ по МИД РФ № 20 086 и Минюста РФ № 311 от 25.12.2008 г.; зарегистрирован 18.02.2009, № 13 392);
• 5) выдача виз иностранцам и лицам без гражданства (Приказ МИД РФ от 20.11.2007, № 19 265; зарегистрирован в Минюсте 29.12.2007, № 10 875).

Платные услуги для российских и иностранных юридических лиц.

• (на основе Постановления Правительства Российской Федерации от 2 апреля 1994 г., № 469)
• 1. Информация об иностранном юридическом лице (почтовый адрес, банковские реквизиты, имена руководителей, основные виды деятельности, деловая репутация);
• 2. Информация о налоговом, банковском, таможенном и ином законодательстве.
• 3. Информация о порядке регистрации и открытии филиалов и представительств иностранных юридических лиц и другие необходимые сведения.
• 4. Информация о потенциальных рынках сбыта отечественных товаров и услуг на территории других государств.
• 5. Поиск квалифицированных юристов за рубежом (адвокат, нотариус и пр.).

Как можно видеть, объем различного вида помощи и содействия своим гражданам и иностранным лицам со стороны МИД Российской Федерации достаточно широк, и все это востребовано. Однако этим дело не исчерпывается. Весьма много ценной и полезной работы в части обеспечения (защиты) интересов всех категорий граждан и юридических лиц делается в представительских учреждениях МИД РФ в федеральных округах и в субъектах федерации. Эти представительства — своего рода филиалы Консульского Департамента МИД РФ на местах там, где в консульских услугах есть потребность. Обычно это крупные города, в которых обретается много иностранцев, либо пункты пересечения российской государственной границы, либо порты. Полномочия представительств определяются основным (уставным) документом — Положением о представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации⁴⁸ и специальной доверенностью, выдаваемой МИД РФ. В задачи этих органов входит:

• 1) обеспечение взаимодействия МИД РФ с органами государственной власти субъектов Федерации;
• 2) оказание содействия представителю Президента РФ и его аппарату по вопросам компетенции представительства:
• 3) контроль за соблюдением субъектами РФ норм международного права и международных обязательств России при осуществлении своих полномочий в области международных связей;
• 4) содействие субъектам РФ в подготовке и осуществлении мероприятий международного характера;
• 5) информирование государственных органов власти субъектов Федерации по основным вопросам внешней политики;
• 6) содействие органам местного самоуправления, общественным объединениям и иным неправительственным организациям при осуществлении ими международных связей;
• 7) ведение информационно-аналитической работы по вопросам своей компетенции;
• 8) участие в решении вопросов, связанных с трудовой миграцией граждан РФ и использованием иностранной рабочей силы в РФ;
• 9) паспортно-визовое обслуживание российских граждан и юридических лиц в пределах своей компетенции;
• 10) визовое обеспечение в пределах своей компетенции въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее иностранных граждан и лиц без гражданства;

У помяну юс Положение в редакции приказа МИД РФ от 10.07.2006, № 9454.

11) взаимодействие в пределах своей компетенции с иностранными дипломатическими и консульскими учреждениями и представителями международных организаций.

В соответствии с поставленными задачами представительства имеют длинный список функциональных обязанностей. Характер этих обязанностей, в общем-то. самоочевиден, поэтому нет смысла перечислять их, ибо статус и роль представительств МИД в субъектах РФ — всего лишь часть общего вопроса о роли МИД в дипломатической защите. Однако если внимательно вчитаться в перечень задач, стоящих перед этими представительствами, нетрудно сделать вывод о значительной важности этого института и его роли в плане дипломатической защиты и содействия гражданам России, физическим и юридическим лицам и лицам без гражданства. Отметив важность этого института, необходимо подчеркнуть, что он обойден вниманием наших ученых: все пишущие на тему дипломатического и консульского института (права), как правило, оставляют в стороне роль и значение представительств МИД РФ на территории Российской Федерации. А они в масштабах МИД далеко не «капля в море». Их число — 39. находятся они в следующих городах: Архангельск. Астрахань. Барнаул, Биробиджан. Благовещенск, Владивосток. Воронеж. Екатеринбург, Ижевск. Йошкар-Ола. Иркутск. Казань, Калининград, Краснодар, Красноярск, Майкоп, Махачкала, Минеральные воды, Мурманск, Нижний Новгород, Новороссийск, Новосибирск, Омск, Оренбург, Петрозаводск, Петропавловск-Камчатский, Псков, Ростов-на-Дону, Самара, Санкт-Петербург, Сочи, Сыктывкар, Улан-Удэ, Уфа. Хабаровск, Чита. Южно-Сахалинск, Якутск.

К этому добавим, что Консульский департамент МИД РФ имеет свои пункты в местах пересечения государственной границы: в аэропортах «Шереметьево-2», «Домодедово» и «Внуково-1». Эти пункты обслуживает непосредственно Консульский департамент МИД Российской Федерации. Но есть еще консульские пункты в других местах: в Санкт-Петербурге это аэропорт «Пулково-2» и КПП «Торфяновка» (их обслуживает Представительство МИД в Санкт-Петербурге) и в Калининграде аэропорт «Храброво», КПП «Мамоново» и КПП «Багратионовск» (их обслуживает представительство МИД РФ в Калининграде).

Во главе Представительства МИД стоит Представитель, имеющий, как правило, дипломатический ранг посланника (1-го или 2-го класса) и назначаемый Коллегией МИД. Оперативные сотрудники Представительства МИД находятся в штате МИД РФ на различных дипломатических должностях. Количество их в каждом представительстве зависит, естественно, от объема работы. В свою очередь, этот объем зависит во многом от качества работы местных органов государственной власти. При высоком качестве проблем со своими гражданами и иностранцами возникает меньше. При этом понятно, что по своей компетенции как дипломатический орган Представительство оказывает защиту российским гражданам при их контактах (конфликтах) с иностранцами либо при пересечении ими государственной границы. К примеру, в аэропорту или в морском (речном) порту у гражданина возникла проблема с таможенниками, пограничниками или с администрацией. Представитель поможет разрешить проблему. Или скажем, японская (или иная иностранная) шхуна попалась на незаконном лове рыбы в нашей исключительной экономической зоне, была арестована и приведена в российский порт. Дело подлежит обычной, хорошо известной процедуре урегулирования, когда с одной стороны выступают наши компетентные власти, а с другой — представитель иностранной консульской службы. При качественной работе представителей обеих сторон вмешательство Представителя МИД не требуется, но, к сожалению, проблемы возникают часто.

В общем, получается так, что при должной организации и вне местных коррупционных связей, институт представителей МИД в субъектах Федерации может быть очень и очень полезным в целях дипломатической защиты. Несомненно, определенная полезная работа представительствами МИД Российской Федерации проводится, но вот вопрос: являются ли они этим «государевым оком»? Готовы ли они к тому, чтобы предоставлять, хотя бы в информационно-справочном варианте, объективную информацию в Центр или. как это предусмотрено в Положении о представительстве МИД…, оказывать в этом плане содействие Представителю Президента РФ в Федеральных округах? Сделать окончательный вывод сложно в силу отсутствия достаточной информации. Сам МИД РФ в этом смысле, судя по Интернету, в какой-то мере открылся, а вот о его представительствах на нашей территории такого не скажешь, даже нет информации о том, какое подразделение Консульского управления МИД этими представительствами занимается, хотя, в общемто, известно, что делами представительств МИД РФ на территории России занимается именно Консульский департамент.

В других иностранных государствах, и в первую очередь в США, подобные представительства также имеются, и круг задач у них идентичен тому, о чем сообщалось выше. В целом, этот институт, несомненно, очень перспективен. И это заметно хотя бы потому, что он стремительно возрос численно: если в середине 80-х годов прошлого века Представительств МИД СССР было 5, то сейчас их 39. Дипломатическая защита, которую они оказывают, может внешне не выглядеть громкой, но она многообразна, явно шире того, что обозначено официально в Положении об этих представительствах.