Судебная защита местного самоуправления

Основной юридической гарантией местного самоуправления выступает судебная защита. Уровень судебной защиты прав местного самоуправления является важным показателем обеспеченности конституционного права населения на самостоятельное и под свою ответственность решение непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из собственных интересов с учетом исторических и иных местных традиций. Подтверждением сказанного является закрепление вопросов судебной защиты местного самоуправления в Европейской хартии, согласно ст. 11 которой органы местного самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

В зависимости от подсудности защита прав местного самоуправления осуществляется судами общей юрисдикции, арбитражными судами, Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ.

Суды общей юрисдикции, рассматривая многочисленные дела, связанные с местным самоуправлением, обеспечивают защиту прав широкому кругу субъектов: гражданам, защищающим свои права на участие в осуществлении местного самоуправления, органам местного самоуправления, их должностным лицам и муниципальным служащим, муниципальным образованиям в целом и др.

В соответствии с ГПК граждане, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд общей компетенции или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающие нрава местного самоуправления решения, действия (бездействие) органов государственной власти и их должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

При этом органы (должностные лица) местного самоуправления вправе обратиться с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в том случае, если принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч. 2 ст. 251 ГПК). Под нарушением компетенции указанных органов (должностных лиц) следует понимать регулирование оспариваемым нормативным правовым актом тех отношений, которые в соответствии с законом должны регулироваться нормативными правовыми актами, издаваемыми этими лицами.

В этой связи нельзя не отметить позицию Пленума Верховного Суда РФ, указавшего со ссылкой на ст. 133 Конституции в своем постановлении от 20.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации», что органы местного самоуправления и главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК), но также и нарушения оспариваемым нормативным правовым актом других прав местного самоуправления.

Исходя из этого органы (должностные лица) местного самоуправления вправе оспаривать в судах общей юрисдикции нормативные правовые акты органов государственной власти не только тогда, когда эти акты регулируют отношения, которые согласно закону должны регулироваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но и во всех других случаях, нарушающих их права.

Таким образом, наиболее значимыми способами судебной защиты местного самоуправления являются:

• — оспаривание гражданами решений и действий органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих субъективное право личности на местное самоуправление;
• — оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной и представительной государственной власти субъектов РФ и федеральных органов государственной власти;
• — разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления между собой, а также между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ^[1].

Закон о местном самоуправлении 2003 г. прямо предусматривает возможность обжалования в судебном порядке:

• — отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушения установленных сроков для их государственной регистрации (ч. 7 ст. 44);
• — муниципального правового акта (ст. 48);
• — письменных предписаний по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 21);
• — решений о проведении местного референдума, а также принятых на местном референдуме решений (ст. 22);
• — закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73);
• — правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ст. 74);
• — решения о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и др.

Гарантией местного самоуправления является необходимость соблюдения судебной процедуры при применении мер ответственности к органам (должностным лицам) местного самоуправления. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о местном самоуправлении 2003 г. только установленная судом противоправность конкретного действия или решения выборного должностного лица может являться основанием для его отзыва. На основании решения соответствующего суда наступает ответственность и органов (должностных лиц) местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Кроме того, суду отводится чрезвычайно важная роль в реализации организационно-правовых форм местного самоуправления. Так, в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора (ч. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г.).

В соответствии с п. 9 ст. 10 Закона об избирательных правах соответствующий суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого представительный орган муниципального образования, а в случае их отсутствия — соответствующая избирательная комиссия муниципального образования должны назначить муниципальные выборы. Дела о назначении выборов в органы местного самоуправления подсудны верховным судам республик, краевым судам, областным судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и судам автономных округов (см. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 07.03.2007).

Арбитражные суды также играют весомую роль в защите и гарантировании местного самоуправления в Российской Федерации. Исходя из характера спорных правоотношений в соответствии с ч. 1 ст. 27 АПК арбитражному суду подведомственны дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Однако дела с участием муниципальных образований, в том числе возникающие из налоговых и бюджетных отношений, подведомственны арбитражным судам лишь в тех случаях, когда федеральным законом они прямо отнесены к их ведению^[2].

Особое место в системе судебной защиты прав местного самоуправления занимают Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Частью 5 ст. 7 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусматривается возможность постановки органом местного самоуправления перед судом вопроса о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта РФ (субъекта РФ) по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъекта РФ.

Названный Закон не уточняет, в какой именно суд вправе обращаться орган местного самоуправления с соответствующим требованием. Такая формулировка породила различные толкования указанной нормы по вопросу подсудности данной категории дел.

По мнению авторов одного из комментариев к Закону о местном самоуправлении 2003 г., ч. 5 ст. 7 рассматриваемого Закона регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами РФ или субъектов РФ^[3]. В таком случае орган местного самоуправления может в соответствии с ч. 2 ст. 251 ГПК обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части.

Вместе с тем есть мнение ряда ученых о том, что анализируемая норма содержит косвенное указание на возможность обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ или конституционный (уставной) суд субъекта РФ^[4]. Этот вывод нуждается в уточнении.

Конституционный Суд РФ на основании ст. 3 Закона о Конституционном Суде РФ:

• 1) разрешает дела о соответствии Конституции;
• 2) разрешает споры о компетенции;
• 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
• 4) дает толкование Конституции;
• 5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
• 6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
• 7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обращение в Конституционный Суд РФ в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям Закона о Конституционном Суде РФ.

Субъектами обращения в органы конституционного контроля в зависимости от уровня государственной власти и предмета обращения могут быть Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, 1/5 членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, граждане и объединения граждан.

При этом органы местного самоуправления прямо не наделяются федеральным законодательством правом на обращения в органы конституционного контроля, что представляется не отвечающим концепции правового и демократического государства^[5].

В то же время Конституционный Суд РФ отметил, что в процедуре конституционного судопроизводства в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции в системном единстве с ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ могут быть оспорены и сами законы (федеральные и региональные), примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и объединений граждан. Как следует из данной конституционной нормы, при этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции право на осуществление местного самоуправления (п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления“ и Закона Корякского автономного округа „О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе“ в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева»),.

Таким образом, Конституционный Суд РФ не вправе проверять конституционность актов органов местного самоуправления, но они вправе обжаловать в Конституционном Суде РФ нормативные акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, поскольку они приравнены к объединениям граждан, но лишь те положения нормативных актов, которые применены или подлежат применению в конкретном деле с их участием.

В связи с этим требуется дополнение Закона о Конституционном Суде РФ положениями, предусматривающими в качестве полномочия Конституционного Суда РФ разрешение споров по защите конституционного права на местное самоуправление^[6], право органов местного самоуправления защищать права местного самоуправления в порядке конституционного судопроизводства, перечень органов местного самоуправления, полномочными обращаться от имени муниципального образования в Конституционный Суд РФ, механизм такого обращения.

В соответствии со ст. 27 названного Закона для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ субъектом РФ может создаваться конституционный (уставный) суд субъекта РФ.

Так, например, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 05.06.2000 № 241−21 «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» на основании Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и Устава Санкт-Петербурга, принятого Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г., поводом к рассмотрению дела в Уставном суде Санкт-Петербурга является обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга в форме запроса или жалобы. Основанием к рассмотрению дела Уставным судом Санкт-Петербурга является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Санкт-Петербурга закон или нормативный правовой акт Санкт-Петербурга, нормативный правовой акт органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, образованных на территории Санкт-Петербурга, или обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Устава Санкт-Петербурга.

Право на обращение в Уставный суд Санкт-Петербурга признано за представительным органом муниципального образования, представителем которого по должности может выступать руководитель органа, а также:

• — должностное лицо, подписавшее оспариваемый нормативный правовой акт;
• — депутат представительного органа (по решению этого органа местного самоуправления);
• — адвокаты;
• — лица, имеющие высшее юридическое образование, лица, имеющие ученую степень по юридической специальности, полномочия которых подтверждаются соответствующими документами.

Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения. Нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, не подлежат применению независимо от решения об отмене органами, их принявшими.

• [1] См.: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России: в 3 т. / под ред. В. М. Жуйкова. — М., 2003. — Т. 2. — С. 5−6.
• [2] См.: Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России: в 3 т. / под ред. В. М. Жуйкова. — М., 2003. — Т. 2. — С. 421−422.
• [3] См.: Велиева, Д. С. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Д. С. Велиева [и др.]. — Саратов, 2005.
• [4] См., наир.: Белявский, Д. С. Муниципальное право России: курс лекций / Д. С. Белявский, М. С. Трофимов. — Ставрополь, 2006. — С. 248.
• [5] См.: Фадеев, В. И. Право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации // Lex Russica. — 2004. — № 3. — С. 689−703.
• [6] См. подробнее: Новикова, И. В. Судебная защита права на местное самоуправление в Российской Федерации: дис. … канд. юрид, наук / И. В. Новикова. — Ростов н/Д, 2004.