Формирование бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • содержание, задачи, принципы и правовые основы федерального и территориальных бюджетов;
• • основы планирования доходов, расходов и достижения сбалансированности бюджета федерального, субфсдсрального уровня и местного самоуправления;
• • содержание и значение федерального бюджета;
• • содержание и значение субфедерального бюджета;
• • содержание и значение бюджета муниципалитета и муниципальных образований;

уметь

• • применять нормативно-правовые акты, регулирующие порядок формирования федерального и территориальных бюджетов;
• • разрабатывать предложения по совершенствованию механизма формирования и использования бюджета федерального центра и территорий;

владеть

• • культурой мышления;
• • способами сбора и обработки информации, необходимой для формирования федерального, региональных и бюджетов местных органов власти.

Содержание и правовые основы формирования федерального и территориальных бюджетов Российской Федерации

Нормативно-правовое регулирование сектора государственных и муниципальных финансов реализуется через систему законодательного обеспечения. К нему относятся официальные документы, устанавливающие основные направления бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политики страны, а также методические рекомендации и инструкции профильных министерств и ведомств. Что касается бюджетного законодательства, то определяющим документом любых бюджетных отношения является БК РФ, который регламентирует все нормы и порядок правоотношений в секторе государственных и муниципальных финансов, на его основе принимаются финансовые планы России и территорий, а также законы или решения.

Довольно часто БК РФ пересматривается, поскольку реформа бюджетных правоотношений затрагивает большинство его разделов. Президент и Правительство РФ издают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, не противоречащие БК РФ и федеральным законам.

Исполнители на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции.

При этом в регулировании финансов общественного сектора приоритет отдается международным договорам Российской Федерации, которые применяются к бюджетным правоотношениям, за исключением случаев, когда из международных договоров следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов.

Основной документ, регламентирующий доходные полномочия и расходные обязательства на текущий год и плановый период, — это закон (решение) о бюджете, который вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года. Он подлежит официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания. Решение о бюджете подлежит официальному опубликованию не позднее 10 дней после его подписания.

Федеративное бюджетное устройство России обеспечивает органам исполнительной власти возможность управления государственными и муниципальными финансами через трехуровневую бюджетную систему. Каждый уровень власти наделен определенными полномочиями по планированию доходов и расходов, покрытию дефицита бюджета. Для этого уполномоченные финансовые органы — Минфин России, управления финансов регионов и департаменты финансов муниципальных образований, формируют проекты законов (решений) о бюджете на трехлетний период.

По содержанию бюджет каждого уровня является среднесрочным финансовым планом, в котором отражены источники мобилизации доходов, направления использования бюджетных ресурсов, а также источники покрытия дефицита. Проект составляется согласно правилам, закрепленным БК РФ, которые, в свою очередь, основаны на Конституции РФ, а также взаимосвязаны с Гражданским, Налоговым, Административным и Уголовным кодексами.

Федеральный бюджет концентрирует до 60% всех объемов средств, поступающих в бюджетную систему Российской Федерации. Это связано с финансированием крупных адресных инвестиционных программ и реализацией структурных реформ, которые требуют постоянного финансирования. Для этого некоторые статьи доходов увязываются с расходными обязательствами, что позволяет соблюдать принцип целевого и адресного финансирования проектов. Поэтому крупнейшие налоговые отчисления поступают именно в федеральный бюджет. В процессе перераспределения бюджетных ресурсов через систему межбюджетных трансфертов финансовая помощь поступает на нижестоящие уровни бюджетной системы Российской Федерации в виде дотаций, субсидий и субвенций. Кроме того, могут выдаваться и бюджетные кредиты. Поэтому федеральный бюджет является центральным звеном бюджетной системы Российской Федерации, который консолидирует 20% ВВП.

Значение и функции бюджета каждого уровня определяется БК РФ и выражается через бюджетные полномочия и расходные обязательства. Рассмотрим основные полномочия каждого уровня исполнительной власти.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относится определение принципов организации бюджетного процесса, межбюджетных отношений, бюджетной системы в целом. Также исполнительная власть Российской Федерации устанавливает правила определения расходных обязательств публично-правовых образований. Главный финансовый орган Российской Федерации (Минфин) определяет основы для формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе нормы отчислений от федеральных налогов и сборов. Минфин России разрабатывает долговую политику, устанавливает основы бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения.

Каждый субъект Российской Федерации формирует собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда, который предназначен для выполнения своих функций органами исполнительной власти по социально-экономическому развитию регионов. При этом детализируются закрепленные обязательства и переданные полномочия в части софинансирования программных мероприятий.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти местного уровня также, как и вышеперечисленные субъекты бюджетных правоотношений, выражаются в формировании проекта бюджета и его исполнении, в определении исполнения расходных обязательств муниципального образования, определении порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставлении межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; в реализации муниципальных заимствований и предоставлении муниципальных гарантий, в предоставлении бюджетных кредитов, в управлении муниципальным долгом и управлении муниципальными активами и пр.

Среди принципов формирования территориальных бюджетов Российской Федерации в условиях стагнации экономики можно выделить следующие.

• 1. Консервативный подход сценарирования прогноза основных параметров бюджета.
• 2. Подразделение расходных обязательств на обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики, и на обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за отчетным финансовым годом, и обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году. Это связано с замедлением развития российской экономики и вероятной стагнацией. Значит, каждый мобилизованный рубль бюджетных средств должен быть потрачен наиболее эффективно и результативно. То есть в полном объеме и с высокой долей рентабельности.
• 3. Включение в бюджет в первоочередном порядке расходов на финансирование действующих расходных обязательств, отраженных в реестре расходных обязательств.
• 4. Взвешенный подход к участию в государственных программах Российской Федерации с учетом возможности регионального бюджета по обеспечению обязательного объема софинансирования.

Согласно последним изменениям, внесенным в БК РФ, в 2015 г. федеральные органы исполнительной власти, являющиеся ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации, в срок до 1 октября 2015 г. представляют в ГД РФ их проекты, в том числе проекты федеральных целевых программ (предложения по внесению изменений в указанные программы).

Такие новации характеризуют нестабильность экономического положения Российской Федерации. Рассмотрим порядок формирования бюджетов по доходам и расходам при составлении среднесрочного финансового плана.