Правоприменение и работа с правовой информацией

В результате изучения настоящей главы студент должен:

знать

• • особенности системы законодательства РФ (в широком понимании);
• • понятийный и категориальный аппарат применения права, реализации норм права;
• • современные представления о способах и видах толкования;

уметь

• • идентифицировать и классифицировать нормативные акты, устанавливать их отраслевую принадлежность;
• • работать с правовой информацией, анализировать и применять се на локальном уровне;
• • разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на подготовку и предварительную экспертизу локальных нормативных актов;

владеть

• • методами оценки возможных негативных последствий неправильного уяснения смысла и содержания источников правовой информации;
• • навыками поиска правовой информации;
• • навыками анализа простейших ситуаций, конфликтов и дел с использованием правового инструментария.

Законодательство и иные источники права

В теории права под системой законодательства (законодательством) принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые обладают согласованностью действий и внутренним единством^[1]. Другими словами, под законодательством в широком смысле понимают совокупность законов и подзаконных актов. Другое понимание законодательства (узкое понимание) — как совокупность только законов. Следует отметить, что каждая отрасль права имеет свой «набор» нормативных правовых актов, составляющих конкретное отраслевое законодательство.

Поэтому важно знать, какие нормативные документы составляют законодательство той или иной отрасли права. Так, согласно ст. 3 ГК гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Кроме того, в гражданское законодательство включаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права (и. 3—7 ст. 3 ГК). Однако совсем по-иному определяется состав федерального законодательства о налогах и сборах. Согласно ст. 1 НК законодательство РФ о налогах и сборах состоит из НК и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Следовательно, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, инструкции Федеральной налоговой службы не отнесены законом к законодательству о налогах и сборах. В то же время законодательство о налогах и сборах субъектов РФ включает в себя законы и иные нормативные акты субъектов РФ, принятые в соответствии с положениями НК. Такое определение нормативных правовых актов, составляющих отраслевое законодательство, присуще, как правило, лишь кодифицированным отраслям.

Система права и система законодательства не тождественны. Система права — внутренняя форма права, его строение по отраслям и институтам. Система законодательства — внешняя форма права, это система нормативных правовых актов, в которых выражены нормы и институты права.

Стоит остановиться па различиях двух понятий — отрасль права и отраслевое законодательство. К существенным различиям относятся:

• • первичным элементом системы права является норма, а первичным элементом системы законодательства выступает статья нормативного правового акта;
• • система законодательства по объему представленного в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву;
• • в основе деления права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования;
• • система права носит объективный характер, система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя.

Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права и такое несовпадение двояко. В одних случаях мы можем констатировать факт, что отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т. д.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал разбросан по различным правовым актам, нуждающимся в унификации. Возможно иное соотношение — отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, законодательство о здравоохранении). Часто (если говорить о кодифицированных отраслях) отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское, уголовное, трудовое, административное право и т. д.).

Как отмечалось ранее, одним из главных источников права в Российской Федерации являются нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт — это документ, принятый управомоченным органом государства — Российской Федерации или субъекта РФ — и содержащий нормы права. Все нормативные акты, в соответствии с их юридической силой, можно разделить па две группы — законы и подзаконные акты (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Виды нормативных правовых актов.

Закон — это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий важнейшие общественные отношения.

Все федеральные законы делятся на федеральные конституционные законы и федеральные законы. Главное отличие — порядок принятия, при этом федеральные конституционные законы принимаются по важнейшим, самым существенным вопросам и их юридическая сила, безусловно, выше, чем у обычных федеральных законов.

Подзаконные нормативные акты издаются компетентными органами государственной власти и подразделяются в соответствии с их убывающей юридической силой на указы Президента РФ, постановления (распоряжения) Правительства РФ, постановления (приказы, инструкции, распоряжения) федеральных министерств и федеральных служб, акты местных органов власти и управления.

По юридической природе все нормативные акты делятся на нормативные правовые, индивидуальные, которые нередко именуются административными, иные (акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие правовых норм; технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм; акты рекомендательного характера и т. д.).

Индивидуальный (административный) акт — юридическое одностороннее властное предписание уполномоченного исполнительного органа, адресованное конкретному лицу, направленное на разрешение конкретного вопроса. Он представляет собой правовую форму реализации норм права — юридический факт, влекущий возникновение, изменение, прекращение административных, гражданских, трудовых и других конкретных правоотношений.

В случае противоречия одного нормативного акта другому, что встречается часто в российской правоприменительной практике, необходимо руководствоваться тем документом, который обладает большей юридической силой.

Важнейшее место в иерархии нормативных правовых актов занимает Конституция РФ. Остановимся на положениях Конституции РФ, имеющих большое значение с точки зрения практической юриспруденции:

• • Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ (ст. 15);
• • законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15);
• • законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы, равно как иные правовые акты, не могут применяться (ст. 15);
• • общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются частью ее правовой системы (ст. 15);
• • права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18);
• • все равны перед законом и судом (ст. 19).

Вопросы практики Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию РФ, в частности:

• а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
• б) когда КС РФ выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием нс соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда РФ, если они в нем указаны.

В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в КС РФ с запросом о конституционности этого закона. Такой запрос в соответствии со ст. 101 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» может быть сделан судом любой инстанции и в любой стадии рассмотрения дела^[2].

Действие правовых норм, содержащихся в нормативных актах, ограничивается определенными пределами. Такими пределами являются время действия правовой нормы, пространство (территория) действия правовой нормы, круг лиц (субъектов), являющихся исполнителями правовой нормы. Действие правовой нормы во времени означает, что следует определить момент, с которого правовая норма начинает действовать, и момент, когда она прекращает действовать, регулирует ли правовая норма отношения, возникшие (существовавшие) до вступления ее в действие.

Как правило, нормативные акты вступают в силу с момента их принятия или опубликования, точнее, с момента принятия или опубликования нормативного акта, содержащего те или иные нормы. При этом:

• • законы (включая законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ) подлежат обязательному опубликованию в любом случае;
• • иные нормативные правовые акты подлежат обязательному опубликованию при условии, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Следовательно, допускается существование неопубликованных индивидуальных правовых актов и актов, не затрагивающих права и свободы.

Порядок официального опубликования и вступления в силу правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также Указом Президента РФ от 23.05.1996 № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Иногда в самом нормативном акте указывается срок вступления его в силу. Следует также иметь в виду, что согласно ст. 6 Федерального закона от 14.06.1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» законодательные акты (законы) вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самим актом не установлен другой порядок вступления их в силу.

Согласно Указу Президента РФ от 23.05.1996 № 763 акты Президента РФ и Правительства РФ вступают в силу по истечении семи дней после официального опубликования или со дня их подписания. Официальным опубликованием для обоих видов нормативных актов будет публикация в «Российской газете», в Собрании законодательства Российской Федерации и на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Нормативные акты министерств и федеральных служб вступают в силу по истечении 10 дней после опубликования.

В соответствии с п. 10 Указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Как правило, закон или иной нормативный акт не имеет обратной силы, т. е. не распространяется на правоотношения, возникшие до его издания. Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 30.11.1994 № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» часть первая ГК применяется к гражданским правоотношениям, возникшим после введения ее в действие. Однако в самом законе или в законе о введении его в действие нормативному акту может быть придана обратная сила. Например, ст. 8 Федерального закона от 26.01.1996 № 15-ФЗ «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» предусматривает правило, согласно которому обязательные для сторон договора нормы части второй ГК об основаниях, о последствиях и о порядке расторжения договоров отдельных видов применяются также к договорам, которые продолжают действовать после введения в действие части второй ГК, независимо от даты их заключения.

Можно говорить о действии нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц. Выше были рассмотрены основные положения, связанные со временем действия акта.

Нормативные акты федеральных органов действуют на всей территории РФ, нормативные акты субъектов РФ действуют на территории данных субъектов. Действие нормативного акта по кругу лиц означает, что некоторые нормативные акты адресованы лишь определенным лицам, а не всем субъектам. Таким образом, например, регулируется правовое положение иностранцев или лиц без гражданства.

С нормативными актами проводится определенная работа по их систематизации. Систематизация — это упорядочение действующего нормативно-правового материала, объединение его в единую, стройную, внутренне согласованную систему. Существуют три формы систематизации: инкорпорация, кодификация и консолидация. На современном этапе развития российского права главную роль играет кодификация. Это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нормативного материала в единый, логически цельный, внутренне согласованный акт с изменением его внутреннего содержания.

Результатом кодификации являются кодексы, имеющие силу законов. Существуют как отраслевые кодексы (по отраслям права) — ГК, НК, БК, УК, так и комплексные (межотраслевые) кодексы, например КТМ. Иногда результатом кодификации является нормативный документ под названием «Основы законодательства», например Основы законодательства Российской Федерации о нотариате.

Совокупность всех нормативных правовых актов РФ — эго система законодательства РФ. Следует помнить, что в России двухзвенная система законодательства: субъекты РФ также наделены правом правотворчества, но в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, договорами, заключенными между Россией и ее субъектами.

Особое значение при решении вопроса о приоритетности тех или иных актов РФ или ее субъекта имеют ст. 71, 72, 76 Конституции РФ, согласно которым происходит разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, в том числе в сфере нормотворчества.

Так, в ведении Российской Федерации согласно ст. 71 находятся:

• • федеральная государственная собственность и управление ею;
• • установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• • установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• • федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
• • судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство;
• • гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство;
• • правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• • иные вопросы.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Согласно ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся:

• • вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• • разграничение государственной собственности;
• • природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
• • установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• • административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное и жилищное законодательство;
• • земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды и др.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Согласно ст. 76 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Следовательно, лишь в ограниченном правовом поле субъекты РФ обладают полной нормотворческой самостоятельностью.

Локальные нормативные акты — нормативные акты, принятые в конкретной организации (или индивидуальным предпринимателем) в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством РФ, и действующие в пределах данной организации или данного предприятия.

На наш взгляд, можно говорить, как минимум, о трех сферах локального нормотворчества. Во-первых, сфера трудовых отношений, поскольку согласно ст. 5 и 8 ТК работодатели, в том числе индивидуальные предприниматели принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Во-вторых, сфера бухгалтерского учета в конкретной организации. В-третьих, сфера внутрикорпоративных отношений.

Ранее в литературе определялось, что локальные акты детализируют общие положения законодательства, акты ведомственных и местных органов применительно к условиям данной корпорации. В настоящее время корпоративные акты — самостоятельный вид правовых актов. При этом их нельзя однозначно отнести к какому-либо виду правовых актов: с одной стороны, они основываются на правовых нормах и строго следуют им, с другой — являются актами конкретизации права, а иногда выступают как акты неофициального толкования. Корпоративные акты обладают смешанной юридической природой, они содержат одновременно нормативные, индивидуальные и ненормативные предписания.

Природа локального нормообразования в корпорациях имеет свои особенности. В отдельных случаях локальные нормы действуют независимо от признания их государством, соответствуя при этом общим предписаниям существующего правопорядка, однако в иной ситуации могут получить публичную «легализацию».

При этом возможно предварительное и последующее санкционирование локального корпоративного нормотворчества. Под предварительным предоставлением полномочий понимается издание государством общих или конститутивных актов, которые выступают в качестве определенного юридического основания корпоративного нормативного регулирования.

Пример Корпорация, закрепляя в своих учредительных документах отдельные положения Кодекса корпоративного поведения, тем самым самостоятельно регулирует свою деятельность. Но эта самостоятельность подтверждается государством в лице уполномоченных органов посредством регистрации устава корпорации, где закреплены соответствующие корпоративные нормы.

Правовые конструкции сферы локального корпоративно-управленческого нормотворчества можно классифицировать, на наш взгляд, на конкретизирующие законодательные предписания и принятые во исполнение законодательных предписаний. К числу первых относятся уточненные положения устава или решение общего собрания как правоустанавливающий документ.

Но локальные документы в сфере корпоративного управления могут иметь другой характер как документы, принятые во исполнение законодательных предписаний. Так, согласно ст. 37 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» общее собрание участников общества проводится в порядке, установленном федеральным законом, уставом общества и его внутренними документами. В части, не урегулированной федеральным законом, уставом общества и внутренними документами общества, порядок проведения общего собрания участников общества устанавливается решением общего собрания участников общества.

Следовательно, в сфере корпоративного нормотворчества могут действовать такие локальные документы, как:

• — положение или регламент общего собрания участников;
• — положение о генеральном директоре;
• — положение о коллегиальном исполнительном органе общества и др.

Официально практика ВС РФ (и до 2014 г. ВАС РФ) и практика

нижестоящих судов не рассматривается в пашей правовой системе в качестве источника права, и ссылки на нее в судебных решениях не допускаются по причине отсутствия прецедентного права. Однако фактически стало аксиомой, что правовые позиции высших судов, изложенные по конкретным спорам, учитываются нижестоящими судами в качестве ориентира в вопросах применения и толкования права, если они апробированы на уровне высших судебных инстанций.

Вопрос о признании судебных актов источником права активно обсуждается юристами давно, однако лишь в последнее время наметился определенный перелом в сторону положительного решения этого вопроса. В настоящий момент можно говорить о наличии определенных предпосылок для признания судебной практики источником права, при этом одним из главных доводов в пользу такого подхода является положение Конституции РФ о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны.

Среди судебных актов выделяют:

• — постановление КС РФ о признании несоответствующим Конституции РФ определенного нормативного акта (закона или его части);
• — решения ВС РФ о признании недействительными нормативных актов;
• — руководящие разъяснения судебной практики по применению законодательства, принимаемые Пленумами ВС РФ;
• — решения судов по конкретным спорам, апробированные в порядке надзора вышестоящими судебными органами и опубликованные в официальных судебных изданиях.

В отношении первых двух из указанных категорий судебных актов сомнения в том, что они являются источниками права, отсутствуют. Статьей 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» установлено, что решения федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ и их должностных лиц подлежат обжалованию в КС РФ, решение последнего о признании этих актов неконституционными является основанием для отмены таких актов. Статьи 26, 27, 251—253 ГПК устанавливают, что ВС РФ рассматривает дела об оспаривании нормативных актов, нарушающих законные права и свободы. В соответствии со ст. 253 ГПК с момента вступления в законную силу решения суда о признании нормативного акта или его части незаконными этот акт (часть акта) считается недействующим. Все перечисленные акты судебных органов о признании недействительными нормативных актов имеют признаки, позволяющие причислить их к правовым нормам, к источникам права: возникновение новых прав и обязанностей участников общественных отношений; окончательность судебного решения (оно не подлежит обжалованию, кроме случаев признания недействительными актов налоговых органов); эти решения действуют непосредственно (не подлежат подтверждению со стороны других органов), а обжалуемые акты или их отдельные положения утрачивают силу^[3].

Если говорить о разъяснениях (постановлениях), принимаемых Пленумами ВС РФ (и до недавнего времени ВАС РФ), то их юридическая сила несколько иная. В строгом смысле слова они не могут быть отнесены к источникам права, это лишь толкование нормативных актов. Право на такое толкование (разъяснение) нормативных актов дано ВС РФ ст. 126, 127 Конституции РФ, ст. 19, 23 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе в Российской Федерации». В качестве примеров таких актов можно привести постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», Пленума ВАС РФ от 18.11.2003 № 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона „Об акционерных обществах“», другие важные документы, значительная часть которых будет упомянута ниже.

Судебные акты, апробированные на высшем судебном уровне (решения, постановления по конкретным делам), безусловно, являются актами, которые могут рассматриваться лишь в качестве своеобразных ориентиров для нижестоящих судов.

Такие судебные акты не могут рассматриваться ни в качестве источников права, ни в качестве актов толкования права.

Следовательно, среди названных судебных актов можно признавать в качестве источников права определения и постановления КС РФ, и с определенными оговорками, ВС РФ. Иные акты судебных органов в одних случаях могут рассматриваться в качестве документов, разъясняющих нормативный акт (акты толкования права), в других случаях — как решения по конкретным делам.

Как указывалось, выше, существуют другие источники права — правовой обычай и нормативный правовой договор. Правовой обычай — это санкционированное государством правило поведения, утвердившееся в обществе как простой обычай в результате длительной повторяемости и ставшее традицией. Разновидностью правовых обычаев являются обычаи делового оборота. Например, ст. 80 КТМ устанавливает, что продолжительность срока погрузки определяется соглашением сторон, а за отсутствием такового — сроками, обычно принятыми в соответствующих портах. Согласно ст. 5 ГК обычаем признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской или иной деятельности, не предусмотренное законодательством правило поведения, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.

Обычаи, противоречащие обязательным для участников соответствующего отношения положениям законодательства или договору, не применяют.

В качестве источника права может применяться нормативный правовой договор, сторонами которого выступают публично-правовые образования. Как источник права такой договор активно применяется в международном праве.

Пробелы в праве — это те случаи, когда определенные общественные отношения, находящиеся в сфере правового регулирования, оказываются, но каким-то причинам не урегулированными нормами права. Пробелы в праве устраняются изданием соответствующего нормативного правового акта или компенсируются использованием либо аналогии права (когда решение по конкретному делу принимается исходя из общих принципов права, смысла и целей действующего законодательства), либо аналогии закона (когда в какой-либо конкретной ситуации применяются нормы права, регулирующего сходные общественные отношения). Аналогия применяется только в случаях, когда закон это допускает (например, ГК).

• [1] Муханов Р. Т. Теория государства и права. М., 2001. С. 328.
• [2] См.: постановление Пленума Верховного Суда от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросахприменения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».
• [3] Беляков В. Г. Правовое регулирование предпринимательской деятельности.