Система местного самоуправления. 
Организационные основы местного самоуправления

Система местного самоуправления есть организация муниципальной власти, включающая:

• 1) ее субъектов (носителей власти) — единицы местной коллективной самоорганизации, их виды (городские, сельские поселения, другие коллективы);
• 2) вопросы местного значения, решение которых осуществляется самостоятельно в рамках местного самоуправления;
• 3) организационные структуры, выбираемые гражданами самостоятельно (сход граждан, местный референдум, выборные органы местного самоуправления, лица, уполномоченные решать вопросы местного значения, осуществлять муниципальные полномочия);
• 4) компетенцию органов местного самоуправления;
• 5) способ оформления решений по вопросам местного значения (муниципальные правовые акты нормативного, исполнительно-распорядительного, индивидуального характера).

В Российской Федерации субъектами муниципальной власти являются поселения (городские, сельские), муниципальные районы, городские округа, внутригосударственные и муниципальные образования в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Содержанием любого муниципального образования служит наличие местного коллектива, способного решать вопросы общественной жизни. Субъектом муниципальной власти является местное сообщество (местный коллектив), характеризующийся в силу объективных закономерностей расселения, проживания, хозяйствования и социально-культурной деятельности относительной самостоятельностью.

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление реализуется гражданами путем референдума, выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления. Прямое волеизъявление граждан по вопросам местного значения может осуществляться путем проведения местных референдумов, собраний (сходов) граждан, а также посредством обращений граждан в органы местного самоуправления.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципальных правовых норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований, регламентирующих:

• 1) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;
• 2) порядок, формы и принципы деятельности органов местного самоуправления;
• 3) основы организации муниципальной службы.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в их компетенции.

К органам и должностным лицам местного самоуправления относятся выборные органы (представительные, состоящие из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; выборные главы муниципального образования и другие избираемые населением должностные лица) и иные органы и должностные лица (порядок их образования, сроки полномочий определяются в каждом конкретном случае уставами соответствующих муниципальных образований).

В Законе о местном самоуправлении содержится нормативное определение органа местного самоуправления (ст. 2). Согласно данному определению органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Анализ данного определения указывает на основные характеристики органов местного самоуправления:

• • формирование органов местного самоуправления происходит либо непосредственным волеизъявлением населения путем проведения муниципальных выборов, либо путем их образования представительным органом муниципального образования. Кроме того, могут применяться оба способа формирования органов местного самоуправления;
• • органы местного самоуправления должны наделяться собственными полномочиями, обеспечивающими возможность принятия самостоятельных решений;
• • указанные полномочия органов местного самоуправления должны вытекать из необходимости решения вопросов местного значения. Таким образом, органы местного самоуправления не могут создаваться исключительно для обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются федеральными законами или законами субъектов РФ.

Еще одна важная особенность органов местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ, ч. 4 ст. 34 Закона о местном самоуправлении). Данная особенность является ключевой организационной гарантией самостоятельности местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления определена в ст. 34 Закона о местном самоуправлении. Структуру органов местного самоуправления составляют:

• • представительный орган муниципального образования;
• • глава муниципального образования;
• • местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• • контрольно-счетный орган муниципального образования;
• • иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В структуре органов местного самоуправления выделяются обязательные органы местного самоуправления и факультативные. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным. Остальные органы формируются по усмотрению самого муниципального образования, они создаются в случае, если их создание предусмотрено в уставе муниципального образования.

Исключения в перечне обязательных органов составляют только два случая, предусмотренные законом о местном самоуправлении. Первый из них касается представительного органа муниципального образования: в поселениях, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек, представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Второе исключение относится к местной администрации. В Законе указывается, что уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Наименования органов муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Законы многих субъектов РФ по-разному определяют наименования органов местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории соответствующих субъектов. Результатом этого стал широкий спектр наименований представительных органов, глав муниципальных образований и местных администраций различных видов муниципальных образований в рамках одного и того же субъекта РФ. Так, нередко наименование главы муниципального образования, определяемое в зависимости от вида муниципального образования, устанавливается: для глав городских поселений и городских округов — мэр города, для глав сельских поселений — глава поселения, для глав муниципальных районов — глава района. В то же время в некоторых субъектах РФ устанавливаются единые наименования органов местного самоуправления. Так, глава муниципального образования называется главой применительно ко всем видам муниципальных образований.

Представительный орган муниципального образования в разных субъектах РФ называется но-разному: дума, комитет, совет, собрание, муниципальное собрание и др. Что касается местной администрации, то она в большинстве случаев именно гак и называется с указанием на конкретный вид муниципального образования.

Органы местного самоуправления образуются в рамках структуры, которая определяется населением самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования. Такое решение население может принимать как через институты прямой демократии (местный референдум), так и через представительный орган муниципального образования. Любое изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется только путем внесения изменений в устав муниципального образования.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом о местном самоуправлении и уставом муниципального образования для осуществления управленческих функций в отношении муниципального имущества наделяются правами юридического лица. Они действуют в форме муниципальных казенных учреждений, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Устойчивое развитие местного самоуправления как самостоятельного уровня осуществления публичной власти в государстве невозможно без эффективной организации муниципальной службы, которая представляет собой сложный правовой институт, составляющий организационные основы местного самоуправления. Она несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще — она носит публично-правовой характер; имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; имеет определенную взаимосвязь с государственной гражданской службой.

Следует различать муниципальную службу как один из основных институтов организационных основ муниципального права и муниципальную службу как определенный вид деятельности, обеспечивающий реализацию задач и функций местного самоуправления.

Как правовой институт муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих принципы муниципальной службы, порядок возникновения и прекращения служебных отношений, статус муниципальных служащих, процедуру урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе, а также осуществление кадровой работы в муниципальном образовании.

Во втором случае муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Законодательное закрепление института муниципальной службы в настоящее время нашло отражение прежде всего в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», который был направлен на решение одной из основных проблем реализации Закона о местном самоуправлении — проблемы обеспечения местного самоуправления квалифицированными кадрами, а также формирование единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы на всей территории РФ. При этом на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными федеральным законодательством о муниципальной службе.

Помимо федерального уровня, правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы осуществляется на уровне субъектов РФ. В каждом субъекте РФ приняты законы о муниципальной службе, а также иные нормативные правовые акты, направленные на регламентацию указанных отношений в соответствующем субъекте РФ.