Меры принуждения, применяемые Банком России в связи с задачей обеспечения устойчивости финансового рынка и в рамках надзора за некредитными финансовыми организациями

Основное отличие системы мер принуждения, применяемых Банком России, к некредитным финансовым организациям по сравнению с мерами принуждения, применяемыми к кредитным организациям, состоит в приоритете применения административных наказаний по отношению к некредитным финансовым организациям. Федеральные законы, регулирующие деятельность отдельных некредитных финансовых организаций, содержат ряд мер, которые имеют самостоятельное значение по отношению к административным наказаниям, однако их число — особенно в сравнении с мерами, которые предусмотрены в отношении кредитных организаций, относительно невелико. Поэтому имеет смысл начать именно с анализа тех составов, которые применяются Банком России в рамках процедур и полномочий, предусмотренных КоАП.

Административные наказания в отношении некредитных финансовых организаций и их должностных лиц После создания в 2013 г. «мегарегулятора» должностным лицам Банка России перешли полномочия по возбуждению дела об административном правонарушении (составлению протокола) и рассмотрению этой категории дел, ранее рассматривавшиеся должностными лицами ФСФР. В ряде случаев должностные лица Банка России, составляя протокол, передают дело на рассмотрение суда.

В систематизированном виде все составы КоАП, применяемые Банком России, представлены в табл. 1.3.

Составы КоАП, применяемые Банком России.

На нап! взгляд, такое количество составов правонарушений не может считаться явлением. Указанные составы не систематизированы, содержатся в разных главах КоАП. В некоторых случаях диспозиция различных составов предусматривает похожие деяния, что оставляет за правоприменителем неоправданную возможность выбора. Например, ст. 19.7 КоАП предусматривает ответственность за непредставление сведений (информации), а ст. 19.7.3 КоАП за непредставление информации в Банк России. При этом ст. 19.7.3 КоАП устанавливает очевидный приоритет предписания Банка России об устранении нарушений, направленного в соответствии со страховым законодательством, законодательством о микрофинансовой деятельности, о кредитных кооперативах и о ломбардах. Для многих некредитных финансовых организаций достаточно велики были санкции (даже с учетом введенной возможности снижать их ниже низшего предела); для других — размер штрафа носил фактически незначительный характер. КоАП требует завершенности процедуры, снижает вариативность поведения должностных лиц, уполномоченных составлять протокол и рассматривать дело об административном правонарушении (за исключением возможности применить предусмотренную ст. 2.9 КоАП малозначительность). Зачастую процедура не успевает за фактическим развитием событий: фактической ликвидацией лица и т. д. В результате формально административное наказание налагалось, штрафы выписывались, а вот взыскать их было невозможно, накапливалась «дебиторская задолженность» по штрафам, которая могла быть устранена на основании достаточно сложных процедур.

Кроме того, длительность процедур рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренная КоАП, не дает возможность применять его там, где эффективность меры зависит от быстроты, например, в случае необходимости реагирования на проблемы с финансовой устойчивостью организации.

Однако следует отметить, что дисциплинирующее воздействие административного наказания и, как следствие, его роль в предупреждении правонарушений вполне ощутимы. Поэтому вполне обоснованно говорить о необходимости:

• 1) сочетания административных наказаний с иными мерами принуждения, никоим образом не обуславливая приоритет одних над другими и находя каждому виду мер свою нишу;
• 2) ориентирования административных наказаний на «поведенческие» нарушения в деятельности организации (отношения с клиентами, нарушения при представлении и составлении отчетности). В то же время реакцией на финансовые проблемы в ее деятельности, связанные с управлением рисками и др., должны быть меры принуждения иного, чем наказание, свойства.

На наш взгляд, чем больше значение имеет вид некредитной финансовой организации для устойчивости финансового рынка, тем более меры принуждения должны носить «ненаказательиый» характер. Напротив, чем меньше влияния оказывают организации определенного вида на устойчивость финансового рынка, тем больше им показаны меры принуждения в виде наказаний.

Необходимо учитывать, что процесс доказывания по различным составам весьма отличается: доказательства по некоторым правонарушениям достаточно легко зафиксировать, по другим — требуется длительная работа по созданию доказательной базы, включая привлечение экспертов. В этой связи вполне интересным может стать предложение ввести в число институтов КоАП так называемую «сделку с регулятором», т. е. утверждаемое судом соглашение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, с органом надзора, должностное лицо которого расследует указанное дело. Такое соглашение должно содержать следующие элементы: признание лицом своей вины; выплата штрафа, уменьшенного по сравнению со штрафом, содержащимся в норме КоАП; освобождение этого лица от ответственности. Данный механизм мог бы применяться в рамках привлечения к административной ответственности за неправомерное использование инсайдерской информации и манипулирование рынком.

Наконец, немаловажно сконцентрировать все составы КоАП, применяемые для некредитных финансовых организаций в одной главе КоАП, с тем чтобы он выполнил свою систематизирующую и кодифицирующую роль.

Вместе с тем проблема систематизации стоит и перед мерам принуждения «ненаказательного» характера: в отличие от мер принуждения, применяемых к кредитным организациям, которые сконцентрированы в нескольких статьях Закона о Банке России, меры принуждения к некредитпым финансовым организациям, при их некоторой типичности, содержатся в разных законах, регулирующих деятельность каждого вида некредитных финансовых организаций. Поэтому одна из задач правового совершенствования мер принуждения состоит в том, чтобы их системно изложить в отдельной главе Закона о Банке России.