Правоорганизующая деятельность арбитража (1986)

Принятые XXVII съездом КПСС документы предусматривают коренные преобразования в экономике страны, других сферах жизни общества. Немалая роль в содействии ускорению темпов общественного производства, повышению организованности и дисциплины принадлежит органам арбитража. Важно поэтому выявить и привести в действие все возможности влияния арбитража на экономику, перестроить его работу в свете новых требований.

В последние годы произошли значительные изменения в содержании и порядке деятельности арбитражей, которые были закреплены Законом о государственном арбитраже в СССР, новыми положениями о госарбитражах, другими актами. Соответствующей перестройке подверглась организационная структура Госарбитража СССР п государственных арбитражей союзных республик.

Суть новаций определяется тем, что обязанности арбитража перестали сводиться лишь к защите прав хозорганов, а формы работы — ограничиваться процедурой разрешения споров. Статья 2 Закона о государственном арбитраже в СССР в числе задач арбитражей наряду с защитой прав называет активное воздействие на хозорганы в целях соблюдения законности, выполнения плановых и договорных обязательств, содействия улучшению договорной и претензионной работы, разработку предложений и осуществление мер, направленных на совершенствование правового регулирования хозяйственных отношений и др.

Характерно, что выполнение некоторых из перечисленных задач связывается в законе с процессом разрешения споров, предполагает использование иных организационных форм и процедур. Таковы проведение арбитражами ознакомлений в министерствах, объединениях, па предприятиях с практикой применения законодательства при заключении договоров, исполнении обязательств и доарбитражном урегулировании споров, разработка совместно с этими органами мер по предупреждению и устранению выявленных нарушений законности и недостатков в хозяйственной деятельности, направление сообщений с предложениями об их устранении, а также о привлечении виновных лиц к ответственности. Выработаны и широко применяются также другие приемы воздействия на правореализационную деятельность.

Анализ статистических данных свидетельствует о заметной активизации работы арбитражей в указанных направлениях. Так, число ежегодно разрешаемых споров за 1981 — 1985 годы возросло на 6,2%. В то же время количество направляемых различным органам сообщений о выявленных недостатках в хозяйственной деятельности увеличилось на 31%. С 1,5 до 2,6 тыс., или на 73%, возросло число проводимых арбитражами ознакомлений в министерствах, объединениях и на предприятиях с практикой применения законодательства о договорной и претензионной работе. Большинство ознакомлений сопровождается совместной с администрацией хозорганов разработкой мер по устранению вскрытых недостатков. Полнее стали использоваться иные формы оказания правовой помощи.

В механизме правового регулирования хозяйственной жизни можно выделить четыре основных «блока»: издание нормативных актов, организация их исполнения, непосредственная реализация правовых установлений, защита прав и пресечение нарушений законности. В двух из них — защите прав и организации выполнения нормативных актов — постоянно участвуют органы арбитража. Из названных участков в данном случае наибольший интерес представляет организация исполнения правовых норм.

В решениях XXVII съезда КПСС обеспечение реализации основных целей экономической стратегии партии определено как одно из главных направлений перестройки управления и хозяйствования. Подчеркнута необходимость наряду с улучшением качества советских законов перенести усилия на их практическое исполнение, реализацию принимаемых решений. Обеспечение законности и правопорядка будет тем полнее, чем активнее будут включены в эту работу партийные и советские органы, трудовые коллективы, все силы нашей общественности^[1]. Только такой подход позволит не ограничиваться принятием правильных постановлений, но добиваться, чтобы за словом незамедлительно следовало дело.

Улучшение организации исполнения представляется главным резервом повышения эффективности правового регулирования. В современных условиях организационные меры должны опережать правотворчество. Когда этого не происходит, налицо срывы выполнения, порождаемые неумением, расхлябанностью, а порою и откровенным нежеланием руководствоваться требованиями. Практика показывает, что от надлежащей организации существенным (если не решающим) образом зависят полнота и последовательность проведения в жизнь хозяйственно-правовых решений.

Правоорганизующая работа учит исполнителей четче видеть цель своих действий, умело распределять силы для ее достижения, использовать имеющийся положительный опыт, постоянно контролировать ход исполнения. Совершенствование организации предполагает создание в составе хозорганов специальных звеньев, либо выделение лиц, обеспечивающих выполнение предписаний закона. Их наличие, в свою очередь, служит предпосылкой для качественных изменений в регламентации хозяйственной деятельности. Должная дисциплина может поддерживаться на основе саморегулирования либо взаимного контроля и воздействия субъектов, участвующих во взаимосвязанной деятельности.

Можно, следовательно, утверждать, что ориентации арбитражей на активное ведение правоорганизующей работы согласуется с объективным ходом развития правового механизма. Поэтому оказание правовой помощи министерствам, объединениям и предприятиям будет составлять все больший объем деятельности арбитражей (наряду с применением санкций и защитой прав). Данное направление работы должно получить всемерную поддержку, закрепление в законодательстве и текущем руководстве органами арбитража.

Приходится вместе с тем отмечать, что если действия по защите прав (юрисдикционная функция) и предупредительная работа арбитражей разграничиваются довольно четко, то сложнее обстоит дело с осознанием различий между предупреждением нарушений законности и правоорганизующей деятельностью. В научных трудах, руководящих документах Госарбитража СССР названные направления зачастую не отделяются друг от друга, меры организационного и методического характера трактуются как вид предупредительной деятельности¹. Здесь налицо смешение разных функций арбитража, преследующих различные цели и требующих для своего выполнения неодинаковых средств и приемов.

Одной из специфических черт правоорганизующей деятельности служит то, что она не является реакцией на нарушение права. Так, характеризуя задачи прокуратуры по обеспечению законности, А. М. Рекунков отмечает, что «в сферу хозяйствования, как и во всякую другую, прокурор вмешивается только тогда, когда нарушается закон, когда действия или, напротив, бездействие должностных лиц ставят под угрозу интересы государства или права граждан»^[2][3]. В отличие от этого организационная работа должна вестись даже при отсутствии нарушений. Более того, важна планомерность такого рода мер, развертывание на основе долгосрочных комплексных программ.

Различаются, несмотря на очевидную связь между ними, цели предупредительной и организующей деятельности. Организационные мер направлены на создание предпосылок и условий для надлежащего выполнения законоположений. Однако они предназначены не просто добиться скрупулезного исполнения предписаний. Их роль — обеспечить более полное использование заложенных в праве возможностей для решения экономических и социальных задач. Действуя в данном направлении, арбитражи активно влияют на достижение высоких хозяйственных результатов, развитие производственной кооперации, углубление хозрасчета. Указанная работа служит необходимой составной частью процесса перестройки управления, совершенствования социалистических общественных отношений.

«Хозяйственно-правовая политика обеспечивается целой системой органов, выполняющих определенные функции по ее выработке и реализации»^[4].

Правоорганизующую функцию осуществляет в целом аппарат Советского государства, все органы хозяйственного управления. Поэтому необходимо выявить тот круг правовых установлений, налаживать исполнение которых призваны арбитражи.

Область нравоорганизующей деятельности арбитража определяет содержание разрешаемых споров и применяемого при этом законодательства. Ее границы на практике очерчены достаточно четко. Это гражданское законодательство в части, регулирующей отношения хозорганов, природоохранительный и некоторые другие разделы хозяйственного законодательства. Подавляющее большинство рассматриваемых споров связано с заключением договоров и исполнением различных обязательств. Вполне объяснимо поэтому, что усилия арбитражей направлены прежде всего на обеспечение надлежащего оформления договоров и исполнения обязательств.

Очевидно, что эта сфера более узка, чем, например, у органов прокуратуры или хозяйственного управления, которые обязаны добиваться точного исполнения любых норм, регламентирующих действия объединений и предприятий. Однако данное обстоятельство не умаляет значимости правоорганизующей работы арбитража. Нельзя не учитывать также исключительный характер и возможности воздействия арбитража на правореализационные процессы.

Решения XXVII съезда КПСС в качестве важных мер по совершенствованию управления экономикой предусматривают повышение роли договора, развитие прямых длительных кооперационных связей, усиление ответственности за исполнение обязательств¹. Улучшение использования договорного механизма выдвинуто в число программных требований Коммунистической партии. Данное обстоятельство связано с объективными возможностями договора в деле решения коренных народнохозяйственных задач — интенсификации общественного производства, углубления хозрасчетных отношений, проведения режима экономии, укрепления организованности и дисциплины.

Договор, имущественная ответственность, меры оперативного воздействия и ряд других рычагов предоставляются хозорганам в «индивидуальное пользование» в качестве правовых средств^[5][6]. Основная масса норм о названных средствах носит дозволительный, управомочивающий характер. Это требует от субъектов не простого следования предписаниям, но ведения юридико-конструктивной работы по выработке и конкретизации субъективных прав, избранию наилучших способов правового обеспечения своих интересов. В условиях расширения хозрасчетной самостоятельности предприятий создаются исключительно благоприятные условия для эффективного применения договора и других правовых средств при решении экономических и социальных задач.

Активизация правореализациопной деятельности выступает существенным моментом перестройки управления, развития творческой инициативы трудовых коллективов. Наряду с упрочением законности важно добиться всемерного использования объединениями и предприятиями юридических средств для реализации напряженных заданий с наименьшими затратами труда и материалов, улучшения качества продукции, точного выполнения договорных обязательств. В этих условиях на передний план выдвигается проблема выработки приемов, методов оптимальной работы с правовыми средствами, внедрения таких методов в широкую хозяйственную практику. Разработка указанных организационных приемов имеет не меньшую значимость, чем новые технологические решения в производстве, не менее велико их влияние на достижение конечных народнохозяйственных результатов.

Именно в решении указанных проблем и проявляются возможности арбитража, роль его правоорганизующей деятельности. Указать объединениям и предприятиям правовые ориентиры социалистической предприимчивости, оказать содействие в реализации новых правомочий, помочь выработать оптимальные приемы, способы договорно-правовой работы для решения стоящих задач — это сейчас, безусловно, важнейшая обязанность арбитража.

Для ведения такой работы арбитражи располагают рядом объективных предпосылок. В силу богатого практического опыта специалисты арбитражей составляют наиболее квалифицированный контингент юристов-хозяйствепников. Постоянно анализируя причины споров, возникающих при заключении и исполнении договоров, арбитры компетентны в разработке организационных и иных мер по улучшению использования хозорганами правовых средств. Подобную практическую помощь не в состоянии оказывать, например, органы народного контроля или прокуратуры, вследствие чего для устранения нарушений они ограничиваются применением мер пресечения и воздействия на виновных лиц.

Немаловажно то, что направляемые хозорганам предложения об улучшении содержания договоров или структуры хозяйственных связей подкрепляются наличием у арбитража права издания обязательных решений в случае возникновения спора по данному вопросу. В результате влияние арбитража на договорно-правовую работу оказывается более действенным, чем, к примеру, у органов юстиции.

Обобщения материалов споров, анализ арбитражной и государственной статистики позволяют выявлять отрасли и регионы, в которых неудовлетворительно поставлена договорно-правовая работа. На этой основе оказывается возможным планомерно разрабатывать и осуществлять правоорганизационные меры. В данной деятельности арбитраж не преследует каких-либо ведомственных интересов, руководствуясь исключительно законодательством и интересами общества в целом.

Многолетняя практика позволила выработать разнообразные формы воздействия на порядок правореализации. Их анализ представляет особую значимость для улучшения организации и планирования данной деятельности, повышения квалификации сотрудников арбитражей и координации их усилий. Ценно также стремление многих арбитражей поднять результативность существующих форм работы, выработать новые.

Многие арбитражи практикуют истребование от предприятий подготовленных проектов хозяйственных договоров для проверки их содержания.

Изучение проводится под углом зрения соответствия текстов требованиям закона, а также обоснованности и четкости определения взаимных прав и обязанностей, предупреждения затруднений в процессе исполнения. По результатам анализа предприятиям предлагается внести необходимые изменения в содержание договоров.

К примеру, при ознакомлении с проектами долгосрочных договоров Нижнетагильского котельно-радиаторного завода на поставку продукции в 1986—1990 гг. Госарбитраж Свердловской области обнаружил, что в них не определены конкретные показатели качества продукции, не указаны номера прейскурантов, которыми установлены цены на изделия. В нарушение и. 25 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения не предусматривались на перспективу условия о последовательном улучшении качества продукции, усилении ее сохранности в процессе транспортировки. По предложению арбитража завод переработал тексты договоров, учел в них соответствующие требования.

Подобная работа ведется постоянно и оказывает существенное влияние па совершенствование хозяйственных связей. О ее масштабах свидетельствует, например, то, что в 1985 году Госарбитраж Челябинской области изучил тексты договоров и дал предложения об их переработке 28 объединениям и предприятиям, в том числе Челябинскому трубопрокатному заводу, Магнитогорскому цементному заводу, Златоустовскому металлургическому заводу; Госарбитраж Свердловской области — 25; Госарбитраж Воронежской области — 17 объединениям и предприятиям. Во многих арбитражах налажено консультирование хозяйственных руководителей и юристов по вопросам договорно-правовой работы. Консультирование призвано научить широкие круги хозяйственников уметь применять правовые средства, оперативно разрешать возникающие затруднения. Консультации проводятся в заранее установленное время; в ряде мест вывешены графики дачи консультаций.

Важной формой влияния на правовую работу является проведение семинаров и совещаний. Перед началом договорной кампании арбитрам организуют совещания с хозяйственными руководителями и юридическими работниками. На них разъясняются требования законодательств относительно порядка заключения договоров, освещается положительный опыт, на основе анализа материалов споров показываются имеющиеся недостатки.

В последние годы совещания организуются не только в республиканских и областных центрах, но также в других крупных городах и некоторых районах. Их тематика увязывается с наиболее актуальными народнохозяйственными проблемами. Все чаще проводятся тематические занятия с работниками госагропромов, строительных, транспортных и других организаций. Общее число организуемых арбитражами семинаров и лекций достигает 20 тыс. в год.

Данная деятельность арбитражей отвечает объективным потребностям хозорганов, корреспондирует задачам их юридических служб. Методические рекомендации об участии юридических служб в организации договорной работы на предприятиях, в производственных объединениях и организациях (№ К-8−524), утвержденные Министерством юстиции СССР.

29 сентября 1978 г., предусматривают, что юридический отдел (юрисконсульт) обязан систематически заниматься разъяснением порядка заключения и исполнения хозяйственных договоров. В качестве лекторов рекомендовано приглашать специалистов из государственного арбитража и других органов^[7].

Одной из перспективных форм иравоорганизующей работы, предусмотренной ст. 23 Закона о государственном арбитраже в СССР, является проведение ознакомлений в министерствах, ведомствах, на предприятиях с практикой применения законодательства при заключении договоров и исполнении обязательств, а также при доарбитражном урегулировании споров. Данная деятельность получает все большее развитие. Характерно, что арбитражи не ограничиваются изучением договорной и претензионной работы, но в необходимых случаях знакомятся с применением законодательства, регулирующего смежные вопросы. Так, из 28 ознакомлений, проведенных Госарбитражем Владимирской области, 17 касалось применения законодательства о договорах, 3 — сохранности социалистической собственности при поставках и перевозках, 1 — обеспечения качества выпускаемой продукции, 7 — ведения претензионной работы.

Арбитражи при проведении ознакомлений действуют как органы, способные квалифицированно проанализировать ситуацию, дать компетентные, обоснованные рекомендации по исправлению недостатков, эффективному применению правовых средств. Не ограничиваясь внесением предложений, арбитражи добиваются их практической реализации. Например, Госарбитраж Омской области при ознакомлении в тресте «Мелиоводстрой» выявил многочисленные задержки заключения договоров подряда на капитальное строительство, отсутствие контроля за исполнением обязательств. По требованию арбитража приказом администрации был утвержден комплекс мероприятий по устранению недостатков. Для работников треста, связанных с заключением договоров, проведен однодневный семинар. Арбитраж систематически интересовался ходом выполнения намеченных мер, высказывал дополнительные рекомендации. Это позволило заметно улучшить договорную работу в тресте.

Высокой эффективностью отличаются ознакомления, проводимые совместно с другими правоохранительными и контролирующими органами. Так, Госарбитраж Владимирской области совместно с прокуратурой изучил во владимирском производственном швейном объединении «Победа» соблюдение законодательства о качестве продукции. По результатам проверки прокурор предъявил в суд иски к начальникам швейного цеха, ОТК и старшему экономисту объединения о взыскании по месячному окладу за выпуск брака. Ряду других должностных лиц сделаны предостережения. Со своей стороны Госарбитраж оказал объединению помощь в переоформлении договоров со смежниками, конкретно определив в них сроки и сортность поставляемого сырья, графики завоза. Проведены занятия о порядке входного контроля за качеством поступающих материалов. Принятые меры способствовали сокращению числа случаев выпуска объединением недоброкачественных изделий.

Госарбитражи изыскивают способы повышения эффективности данной формы работы. Практикуется проведение комплексных ознакомлений: с участием нескольких госарбитров, одновременно изучающих различные вопросы исполнения законодательства. Организуются параллельные ознакомления на предприятиях, связанных договорными отношениями (предприятия-изготовители и торговые организации, грузоотправители и органы транспорта и т. п.). Больше стало уделяться внимания практической реализации разработанных по инициативе арбитражей мер. В этих целях предусматриваются повторные ознакомления, направление запросов предприятиям. Из 51 ознакомления, проведенного Госарбитражем Ленинграда и Ленинградской области, 5 были повторными; в Госарбитраже Пензенской области повторный характер носило каждое 6-е ознакомление.

В управлении экономикой более полно и эффективно может использоваться информация, которой располагают арбитражи. Выявляемые по материалам споров сведения о недостатках в работе предприятий и отраслей, динамике нарушений позволяют советским и другим органам поднимать важные хозяйственно-правовые вопросы, разрабатывать комплексные мероприятия по укреплению договорной дисциплины, улучшению качества продукции, сокращению потерь.

На основании проводимого анализа арбитражи стали чаще вносить на рассмотрение Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов различные предложения, касающиеся работы групп предприятий и отдельных отраслей. Например, Госарбитраж Томской области при ознакомлении в ряде РАНО выявил многочисленные недостатки в заключении и исполнении договоров, производственно-техническом обслуживании совхозов. Информация об этом была направлена облисполкому, которым принято решение о совершенствовании договорнохозяйственных связей в АПК. В результате сократилось число нарушений обязательств, упорядочилось материальное снабжение и техническое обслуживание сельскохозяйственных предприятий.

Углубляются деловые контакты арбитражей с министерствами и ведомствами по совместному рассмотрению вопросов, связанных с разработкой мер по улучшению использования юридических средств, совершенствованию правовой работы. Взаимодействие с органами хозяйственного управления позволяет арбитражам расширить сферу влияния, более последовательно добиваться проведения в жизнь своих рекомендаций.

Так, Госарбитраж РСФСР изучил в системе потребительской кооперации соблюдение законодательства о закупках сельхозпродукции. При проверке вскрыты серьезные недостатки: во многих потребсоюзах отсутствовал контроль за своевременностью и правильностью оформления договоров контрактации, не принималось оперативных мер для устранения срывов обязательств. Данный вопрос был рассмотрен на совместном заседании коллегии Госарбитража РСФСР и правления Роспотребсоюза. В принятом постановлении предусмотрены конкретные меры по перестройке договорной работы в отрасли. Определены службы, несущие ответственность за заключение и исполнение договоров, намечено оказание им практической помощи.

Используются и другие формы правоорганизующей деятельности. В ряде мест получила распространение подготовка арбитражами обзоров состояния договорной и правовой работы, составляемых на основе анализа материалов споров. В таких обзорах, посылаемых министерствам, управлениям и отделам исполкомов, отмечаются недостатки в исполнении законодательства, даются рекомендации, освещается положительный опыт отдельных предприятий. Органы хозяйственного управления доводят обзоры до сведения подчиненных звеньев, предлагают принять соответствующие меры.

В Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии указано на необходимость укрепления органов государственного арбитража¹. Важной частью мер в данном направлении, как представляется, должно стать совершенствование правоорганизующей деятельности.

Следовало бы прежде всего закрепить в законодательстве ведение той работы, которую арбитражи сейчас выполняют по собственной инициативе. Речь идет о проверках и внесении коррективов в проекты хозяйственных договоров, даче консультаций для хозяйственников и юристов, подготовке аналитических обзоров исполнения законодательства и договорных обязательств по отраслям и регионам и др. Это позволит упорядочить данную деятельность, последовательно добиваться ее совершенствования. Возрастет ее значимость как для сотрудников арбитражей, так и для других органов.

В печати высказывались рекомендации о повышении обязательности для хозяйственных руководителей вносимых арбитражами предложений о разработке мер по устранению недостатков в правоприменительной деятельности^[8][9]. Действительно, в настоящее время такие предложения выполняются далеко не всегда. Следовало бы также предусмотреть способы более полного использования советскими и хозяйственными органами материалов и сведений, которыми располагают арбитражи, для подготовки решений по соответствующим вопросам. Возможно, будет целесообразным передать арбитражам организационное и методическое руководство договорной и правовой работой в народном хозяйстве. Осуществление таких перестроек позволит полнее использовать возможности арбитража и правового механизма в целом в решении актуальных экономических и социальных задач.

• [1] См.: Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 61.
• [2] См., напр.: Абова Т. Е. Арбитражный процесс в СССР (понятие, основ принципы). М., 1985. С. 132−142; Арбитраж в СССР. М., 1981. С. 41.
• [3] Рекунков Л. На страже правопорядка и социальной справедливости // Коммунист. 1986.№ 1. С. 47.
• [4] Толстошеев В. В. Правовая политика в хозяйственной сфере // Связь юридическойнауки с практикой. М., 1986. С. 140.
• [5] См.: Материалы XXVII съезда КПСС. С. 147−149, 250−251.
• [6] См.: Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. Правовое регулирование хозяйственных отношений // Сов. гос-во и право. 1979. № 3. С. 64.
• [7] См.: Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1979. № 3. С. 46.
• [8] См.: Материалы XXVII съезда КПСС. С. 61.
• [9] См.: Сапожников Н. Деятельность арбитража по предупреждению хозяйственных правонарушений // Сов. юстиция. 1985. № 22. С. 4.