Характеристика законодательства об акционерных обществах с государственным участием

Широко употребляемый в действующем законодательстве термин «управление находящимися в государственной собственности акциями» в действительности сводится именно к управлению (участию в управлении) соответствующими АО, важнейшими формами которого являются:

• 1) осуществление государством права акционера на участие в управлении АО;
• 2) представление интересов государства в органах управления АО;
• 3) участие в управлении АО посредством использования специального права — «золотой акции»^[1].

Соответственно, вопросы, связанные с осуществление государством права акционера на участие в управлении АО, должны быть урегулированы в акционерном законодательстве.

Вместе с тем Закон об АО не содержит каких-либо специальных норм, регулирующих участие государства в АО, и отсылает к закону о приватизации в части определения особенностей правового положения АО, созданных при приватизации государственных предприятий, более 25% акций которых закреплено в государственной собственности или в отношении которых используется «золотая акция»^[2].

Положения указанного Закона распространяются на общества с одним акционером постольку, поскольку Законом не предусмотрено иное и поскольку это не противоречит существу соответствующих отношений. Как сказано в п. 3 ст. 47, «в обществе, все голосующие акции которого принадлежат одному акционеру, решения по вопросам, относящимся к компетенции общего собрания акционеров, принимаются этим акционером единолично и оформляются письменно. При этом положения закона, определяющие порядок и сроки подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, не применяются, за исключением положений, касающихся сроков проведения годового общего собрания акционеров». Это положение касается и АО с единственным акционером, которым является государство.

Следующее положение, имеющееся в Законе и обеспечивающее приоритет интересов государства в АО с его участием, содержится в п. 6 ст. 28 Закона. Речь идет о порядке увеличения уставного капитала АО, созданного в процессе приватизации, путем дополнительного выпуска акции, в том случае если государство имеет более чем 25% акций. Увеличение уставного капитала может осуществляться при условии, что, во-первых, при таком увеличении сохраняется размер доли государства, и, во-вторых, если другие условия увеличения уставного капитала не предусмотрены Законом о приватизации.

Далее, необходимо указать на положение ст. 77 Закона об АО в части порядка определения цены (денежной оценки) имущества в случае, если владельцем от 2 до 50% включительно голосующих акций АО являются государство, и определение цены (денежной оценки) имущества, цены размещения эмиссионных ценных бумаг общества, цены выкупа акций общества в соответствии со ст. 77 Закона осуществляется советом директоров (наблюдательным советом) общества. В этом случае обязательным является уведомление федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством РФ, о принятом советом директоров (наблюдательным советом) общества решении об определении цены объектов. Таким уполномоченным органом является Федеральное агентство по управлению государственным имуществом^[3].

Наконец, Закон об АО (ст. 94) предусматривает, что от имени Российской Федерации права акционеров в отношении АО, акции которых находятся в собственности государства, осуществляют соответствующие уполномоченные государственные органы. Исключением являются случаи, когда акции указанных АО принадлежат на нраве хозяйственного ведения либо оперативного управления унитарным предприятиям, учреждениям, переданы в доверительное управление, а также когда управление акциями указанных АО в соответствии с федеральными законами осуществляется государственными корпорациями.

Бесспорно, что российское акционерное законодательство развивалось параллельно с приватизационным законодательством. Более того, развитие законодательства о приватизации оказало существенное влияние на создание и совершенствование корпоративного законодательства. Многие идеи, правовые институты, способы правового регулирования общественных отношений в сфере корпоративного права опробованы и проверены именно в ходе приватизации^[4]. Именно поэтому в Законе о приватизации имеются соответствующий раздел и статьи, которые посвящены участию государства в хозяйственных обществах. И это несмотря на то, что сферой регулирования Закона являются отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом (ст. 3 Закона), но не отношения, связанные с правовым положением АО и ООО.

Какие нормы содержатся в приватизационном законе? Прежде всего, это нормы о создании ОАО путем преобразования унитарного предприятия. Способом приватизации является преобразование унитарного предприятия в ОАО (ст. 13 Закона), поэтому правовая регламентация создания ОАО таким способом должна быть в приватизационном законе. Статья 37 Закона так и называется: «Особенности создания открытого акционерного общества путем преобразования унитарного предприятия».

Вместе с тем и. 2 ст. 37 Закона определяет содержание устава ОАО и предусматривает, что в уставе ОАО, созданного путем преобразования унитарного предприятия, должны быть учтены требования Закона об АО и определенные Законом о приватизации особенности. Какие же это особенности?

Во-первых, в уставе ОАО, созданного путем преобразования унитарного предприятия, в обязательном порядке определяются цели и предмет деятельности создаваемого ОАО. Однако данное положение не применяется к ОАО, созданным другим способом приватизации, а именно путем внесения государственного имущества в уставный капитал при учреждении ОАО или при увеличении уставных капиталов существующих ОАО.

Во-вторых, размер уставного капитала ОАО, созданного путем преобразования унитарного предприятия, определяется в порядке, предусмотренном ст. 11 Закона о приватизации.

В-третьих, до первого собрания акционеров руководитель государственного унитарного предприятия, преобразованного в ОАО, назначается директором (генеральным директором) ОАО.

В-четвертых, одновременно с утверждением устава ОАО определяется количественный состав совета директоров (наблюдательного совета) и назначаются члены совета директоров (наблюдательного совета) и его председатель, а также члены ревизионной комиссии (ревизор) общества до первого общего собрания акционеров.

Остается неясным, кто утверждает устав АО, созданного в процессе приватизации, кто именно определяет количественный состав совета директоров и созывает общее собрание акционеров, если его конечно, можно будет созвать? Кто выполняет функции общего собрания и принимает решение о назначении единоличного исполнительного органа? Множество вопросов, которые должны быть детально решены, буквально «скомканы» в одной статье закона, да еще Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», который данные отношения не регулирует.

Что же касается самого порядка учреждения, утверждения устава, содержания устава такого АО, данные вопросы не урегулированы в указанном Законе. Однако и в Законе об АО они также не регламентированы.

Закон о приватизации (ст. 38) определяет особенности правового положения ОАО, в отношении которых принято решение об использовании специального права («золотой акции»).

Далее, ст. 39 Закона определяет порядок управления находящимися в государственной собственности акциями ОАО, созданных в процессе приватизации, отсылая к постановлению Правительства РФ. К слову сказать, п. 1 ст. 39 повторяет ст. 94 Закона об АО, что ничем не оправдано.

В этой же статье (п. 2 ст. 39) определяется, кто осуществляет полномочия высшего органа управления общества — общего собрания акционеров в случае, если в государственной собственности находится 100% акций ОАО. При этом данная статья Закона еще раз повторяет положение Закона об АО о том, что процедуры подготовки и проведения общего собрания акционеров в этом случае не применяются.

Наконец, п. 3 ст. 39 Закона о приватизации устанавливает порядок совершения сделок по отчуждению акций, передачи их в доверительное управление единоличным исполнительным органом ОАО, включенного в перечень стратегических АО.

Точно так же ст. 40 Закона, касающаяся порядка увеличения уставного капитала путем дополнительного выпуска акций в тех АО, созданных в процессе приватизации, где государство имеет пакет акций, предоставляющий более чем 25% голосов на общем собрании акционеров дублирует положения ст. 28 Закона об АО.

Закон о приватизации содержит также положения, касающиеся порядка размещения акций ОАО путем открытой подписки и осуществления биржей их листинга, а также размещение акций ОАО за пределами России, в том числе посредством размещения в соответствии с иностранным нравом ценных бумаг иностранных эмитентов, удостоверяющих права в отношении акций ОАО, а также положения о государственной регистрации выпуска акций ОАО, созданных в процессе приватизации.

Характеристика перечисленных статей Закона о приватизации свидетельствует, что данные нормы выходят за пределы сферы регулирования приватизационного законодательства. Кроме того, некоторые положения Закона о приватизации и Закона об АО дублируются, что явно не улучшает общее состояние законодательства. Приватизационное законодательство оценивается как весьма неоднозначное, содержащее изъяны^[5].

Нельзя не сказать и о том, что при отсутствующем законодательном регулировании управления в вертикально-интегрированных структурах (холдингах) их формирование продолжается и осуществляется на уровне подзаконных нормативных правовых актов: указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Так, в 2011—2013 гг. в рамках реализации 48 указов Президента РФ и 7 решений Правительства РФ о создании/расширении вертикально-интегрированных структур Росимуществом осуществлялись мероприятия по формированию 44 вертикально-интегрированных структур^[6].

Закон об АО не содержит специальных норм, регламентирующих порядок представления интересов государства в органах АО. Такое регулирование осуществляется исключительно на уровне подзаконных нормативных правовых актов, а именно: актов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Прежде всего, имеется в виду постановление Правительства РФ от 03.12.2004 № 738 «Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами („золотой акции“)» (в ред. от 01.11.2012) (далее — Положение об управлении акциями).

Кроме того, стоит назвать постановление Правительства РФ от 04.10.1999 № 1116 «Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей интересов Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ» (в ред. от 30.01.2013).

Наконец, среди актов необходимо указать постановление Правительства от 31.12.2010 № 1214 «О совершенствовании порядка управления открытыми акционерными обществами, акции которых находятся в федеральной собственности, и федеральными государственными унитарными предприятиями» (в ред. от 05.09.2011), которым, во-первых, утверждена примерная структура годового отчета АО, акции которого находятся в федеральной собственности; во-вторых, внесены дополнения в Положение об управлении акциями № 738 в части определения критериев независимого директора совета директоров АО с участием государства.

Необходимо также назвать Указ Президента РФ от 04.08.04 № 1009 «Об утверждении перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ» (в ред. от 10.02.2016), а также распоряжение Правительства РФ от 23.01.2003 № 91-р «О перечне открытых акционерных обществ, в отношении которых определение позиции акционера — Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации, Председателем Правительства Российской Федерации или по его поручению заместителем Председателя Правительства Российской Федерации» (в ред. от 30.01.2016).

Среди актов Президента РФ следует назвать распоряжение от 25.05.2010 № 349-р «О согласовании кандидатур представителей государства в органах управления стратегических акционерных обществ».

Необходимо отметить, что постановления и распоряжения Правительства РФ по вопросам, касающимся управления АО с участием государства, постоянно редактируются и изменяются, что приводит в конечном счете не только к увеличению количества нормативных правовых актов, но и — что является крайне негативным — к их противоречивости, неясности, в некоторых случаях — к дублированию^[7]. В конечном итоге такое состояние нормативно-правового регулирования отношений в сфере корпоративного управления АО с государственным участием можно охарактеризовать как неудовлетворительное.

При отсутствующем четком как законодательном регулировании, так и регулировании отношений в сфере корпоративного управления АО с государственным участием на уровне подзаконных нормативных правовых актов, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом вынуждено «заделывать» прорехи и дыры в таком регулировании, пытаясь каким-либо образом упорядочить и систематизировать положения подзаконных актов с целью организации и систематизации информации, необходимой для совершенствования стандартов в области корпоративного управления АО с государственным участием. Методические рекомендации, разрабатываемые совместно с представителями профессионального сообщества, размещаются на официальном сайте Росимущества и утверждаются приказами Росимущества^[8].

Безусловно, такая деятельность Росимущества по формированию методологической базы для совершенствования корпоративного управления в АО с государственным участием является крайне важной и необходимой.

Вместе с тем, как следует из Указа Президента РФ от 03.09.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 22.06.2010), федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (в ред. от 25.12.2015) определяет, что «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации» (п. 7). Поэтому методические рекомендации, утвержденные приказами Росимущества, нельзя рассматривать в качестве нормативных правовых актов.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование участия государства в АО не носит комплексного, системного характера. Регулирование подобного участия на подзаконном уровне и отсутствие унифицированного законодательного акта, отражающего особенности такого участия, является серьезным пробелом в российском законодательстве.

К АО с государственным участием относятся крупнейшие АО, являющиеся стратегическими, бюджетообразующими организациями. Общая сумма доходов по итогам 2014 г., администрируемых Росимуществом в доход федерального бюджета, по состоянию на 1 августа 2015 г. в виде начисленных дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, с учетом решений, принятых на годовых общих собраниях акционеров, составила 237,73 млрд руб. (120% на 2014 г.), что на 8% больше суммы доходов, поступившей в федеральный бюджет в 2013 г. по итогам деятельности АО в отчетном 2012 г. Самыми крупными компаниями-плателыциками дивидендов в федеральный бюджет по итогам 2014 г., сумма дивидендов каждого из которых составила более 1 млрд руб., стали 11 АО: ОАО «Газпром», ОАО «Роснефтегаз», ОАО «Башнефть», ПАО Банк ВТБ, АК «АЛРОСА» (ОАО), ПАО «Ростелеком», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «Русгидро», ОАО «АК Транснефть», ОАО АИЖК, ПАО «Совкомфлот»^[9].

Эффективность деятельности АО с государственным участием зависит от многих факторов, в том числе и от организации и качества корпоративного управления, профессионализма, квалификации и деловой репутации лиц, входящих в органы АО. Поэтому кажется довольно странным, что законодатель осуществляет регулирование отношений в сфере корпоративного управления в таких АО исключительно на уровне подзаконных нормативных актов, а иногда — и актов, которые не являются нормативными правовыми актами.

Более того, отсутствие четкого законодательного регулирования отношений в сфере управления АО с государственным участием не способствует установлению баланса интересов государства как акционера и интересов частных акционеров, что в итоге ведет к ненадлежащему следованию принципам корпоративного управления.

Пункт 4 ст. 53 ГК РФ предусматривает, что отношения между юридическим лицом и лицами, входящими в состав его органов, регулируются ГК РФ и принятыми в соответствии с ним законами о юридических лицах.

Проведенный анализ норм Закона об АО как закона, к которому отсылает ГК РФ, а также и Закона о приватизации показывает, что данные Законы не регулируют отношения в сфере корпоративного управления в АО с государственным участием. Регулирование таких отношений осуществляется исключительно на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

В связи с этим представляется необходимым принятие специального федерального закона «Об акционерных обществах с государственным участием» как специального акта по отношению к Закону об АО^[10].

Исходя из того, что АО с государственным участием отличаются особенностями, заключающимися как в порядке учреждения, постановке определенных целей, порядке формирования имущества, так и в порядке и организации управления, а также исходя из того, что баланс интересов государства как акционера и частных акционеров (инвесторов) может быть достигнут путем установления императивных законодательных положений, представляется, что регулирование правового положения АО с государственным участием следует осуществлять специальным нормативным актом, — Федеральным законом «Об акционерных обществах с государственным участием», который будет являться специальным по отношению к Закону об АО (в перспективе — к единому закону о хозяйственных обществах). Применение же к АО с государственным участием только одних норм Закона об АО при отсутствии специального нормативного акта, является неудачной попыткой «втиснуть» такие АО в рамки режима частного АО.

• [1] Винницкий А. В. Проблемы участия государства в АО и управления ими: правовойаспект// Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 130—131;Короткова О. И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные обществакак административно-правовые функции государственного управления // Законодательствои экономика. 2010. № 3. С. 21.
• [2] См.: Пункт 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.11.2003№ 19 «О некоторых вопросах применения Федерального закона „Об акционерных обществах“».
• [3] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 «О федеральном агентствепо управлению государственным имуществом».
• [4] Комарицкий С. И. Приватизация: правовые проблемы: курс лекций. М., 2000. С. 88.
• [5] Юридические лица в гражданском праве: юридические лица в российском гражданском праве (коммерческие и некоммерческие организации) / отв. ред. В. Н. Литовкин, О. В. Гутников. М" 2012. С. 311.
• [6] Отчет о деятельности за 2013 г. по итогам выполнения государственной программы «Управление федеральным имуществом». URL: http://rosim.ru/addons/report2013/2/2_l/2_l₆?
• [7] Оценивая законодательную базу, регулирующую участие государства в АО, специалисты отмечают ее разрозненный, подчас противоречивый характер. См.: Молотников А. Е., Текутьев Д. И. Правовые проблемы участия государства в акционерных обществах // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. № 7.
• [8] В качестве примера можно назвать приказы Росимущества от 07.11.2012 № 250 «Об организации деятельности по отбору профессиональных директоров»; Приказ Росимуществаот 31.07.2013 № 223 «Об организации деятельности по отбору единоличного исполнительногооргана»; от 07.10.2013 № 310 «Об утверждении перечня рекомендуемых компетенций для членов ревизионных комиссий (ревизоров) акционерных обществ с участием Российской Федерации»; от 21.11.2013 № 357 «Об утверждении Методических рекомендаций, но организацииработы совета директоров в акционерном обществе»; от 06.03.2014 № 71 «Об утвержденииМетодики индивидуальной оценки деятельности членов совета директоров»; от 27.03.2014№ 94 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации работы корпоративногосекретаря в акционерных обществах с государственным участием» и др.
• [9] Отчет об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытыхакционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами («золотой акции») по итогам2014 года. URL: https://mvpt.rosim/ru/documents/270 607.
• [10] Некоторыми учеными высказано предложение о принятии как закона о государственной собственности, так и закона об управлении находящимися в государственной собственности акциями АО. См.: Андреев В. К. Правовые проблемы распоряженияи управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 46; Фролова II. В. Институт управления находящимися в государственной собственности акциямиоткрытых акционерных обществ в рамках правовой реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 3.