Прекращение государства. 
Теория государства и права

Логически этот вопрос завершает курс в части теории государства — после того, как мы изучили возникновение государства, основные параметры его функционирования, необходимо определить, по каким признакам можно говорить о прекращении государства, в какой момент такое прекращение имеет место. Здесь нужно выделить два смысловых момента — прекращение как исчезновение государства в смысле явления культуры и цивилизации, т. е. переход общества из государственного в безгосударственное состояние или, иными словами, исчезновение государственности; и исчезновение конкретного государства как политико-правового образования с возникновением на его месте другого государственного союза, либо с политической дезинтеграцией и впадением общества в более или менее долговременное состояние анархии. Первый вопрос не лишен философского интереса, ему посвятили свои труды многие сторонники анархизма (Пьер Жозеф Прудон (1809—1865), М. А. Бакунин (1814—1876) и другие) и марксизма, а ответ на него зависит от мнения о конечных целях социального и политического развития. Но этот вопрос относится скорее к области политической философии, поэтому его обсуждение выходит за рамки настоящего курса. Во второй своей ипостаси проблематика прекращения государства вполне входит в теорию государства и теорию международного права, заново ставя вопросы о качественных признаках того социального института, который мы называем государством.

Нужно заметить, что эта проблематика содержательно отличается от проблемы признания смены правительств со стороны других государств, т. е. ситуаций, когда государство как политический институт юридически продолжает существовать, но власть, состав ее носителей изменяется революционным или иным неконституционным путем. Этот вопрос относится к проблемной области науки международного права, представители которой спорят о критериях для признания смены правительств. Не углубляясь в эту проблематику, упомянем только, что в этом отношении можно выделить два основных подхода, материальный и формальный. Согласно первому, смена власти должна иметь конституционные формы, т. е. соответствовать основным законам соответствующего государства. В противном случае это — не смена правительства, а захват и узурпация власти, государственный переворот, признавать результаты которого другие государства не обязаны, хотя и могут это сделать по своему усмотрению. Руководствуясь такой логикой, к примеру, США и некоторые другие западные страны до начала 1930;х гг. не признавали СССР. Согласно второму подходу, достаточно констатации того, что на территории некоей страны в общем и целом прекратилась деятельность органов власти одного государственного строя, появились органы другой властной организации, которые осуществляют эффективный и достаточно полный контроль над территорией страны, в общем и целом признаваемый. При таком положении дел, другие государства имеют международно-правовое обязательство признать новые власти, осуществляющие эффективный контроль над страной, даже если переход власти имел неконституционный характер.

Вопрос о возникновении государств, критериях и условиях их создания достаточно полно изучен в государствоведении, но с прекращением государств дело обстоит несколько иначе, поскольку государство (как социальный институт) кажется столь незыблемым и необходимым, что возможность его исчезновения представляется маловероятной. Действительно, государство является одной из основ современной цивилизации, и рассуждения о его исчезновении звучат для многих столь же абстрактно, как и футуристические прогнозы о гибели цивилизации. Тем не менее, процессы ослабления или исчезновения государств имеют место, о чем свидетельствуют известные в истории факты распада государств, погружения обществ в состояния, где государственные органы уже не функционируют или же функционируют очень слабо. Один из основных вопросов, стало быть, о том, до какой степени должно дойти бездействие этих органов, чтобы можно было заявить о прекращении государства. Другой, нормативный вопрос — в какой момент, с юридической точки зрения, прекращается одно государство как носитель прав и обязанностей, как субъект права, и возникает другое (другие) государство, как другой субъект права.

Казалось бы, международное право дает достаточно твердый критерий исчезновения одного государства во втором смысле — если международное сообщество признает исчезновение одного государства (например, исчезновение ГДР после ее поглощения ФРГ в 1990 г.) или появление другого государства (например, исчезновение такого государства как Чехословакия с появлением двух новых государств: Чехии и Словакии в результате «Бархатного развода» в 1993 г.), если страны прекращают дипломатические отношения с одним государством и начинают отношения с его преемником, то вопрос о правосубъектности решается сам собой.

Но, как мы видели в перспективе вопроса о возникновении государств, один из принципов международного права заключается в том, что правосубъектность государства (его возникновение или исчезновение как субъекта права) не зависит от его признания другими государствами. Основанием для такого признания является возникновение такого образования, которое обладает признаками государства, что налагает на другие государства обязанность признавать и соблюдать его суверенитет. Поэтому логически не международное признание предшествует возникновению или исчезновению государства, а наоборот, возникновение нового государства влечет для других стран международно-правовую обязанность признать его. Та же самая логика распространяется и на случаи прекращения (распада) государств. В этом смысле признание другими странами возникновения или прекращения государства имеет лишь декларативную функцию (декларация факта наличия правоспособности), но не конститутивную (признание как основание для обретения или прекращения правоспособности).

Ситуация облегчается, когда прекращение одного государства и возникновение другого опосредуется договором, в котором определяются условия правопреемства и порядок передачи правосубъектности (например, Беловежские соглашения 1991 г., которыми прекращено существование СССР). Но так происходит далеко не всегда: заключения такого договора маловероятно ожидать между правительством и революционерами, между государством и ордами, которые завоевывают и разрушают это государство. Поэтому договорное урегулирование вопросов прекращения правосубъектности остается лишь одной из возможностей, которая не всегда реализуется в действительности. Также с трудом можно найти ответ на этот вопрос в конституции и позитивном праве самого государства — редко когда законодатель предусматривает в законах своей страны пункт о юридической смерти государства и ее критериях. Поэтому данная проблематика неизбежно выводит на внеюридические критерии, а именно на социологические показатели эффективности, легитимности, силы власти того или иного государственного образования.

Уже цитированный выше классик социологической мысли Макс Вебер в качестве основного признака существования государства называл фактическую значимость власти государства на его территории — значимость, которая гарантируется путем систематического применения насилия со стороны управляющих органов (управленческого штаба). Политическое образование может называться государством, если этот управленческий штаб эффективно осуществляет монополию принуждения для поддержания порядка.

Легко заметить, что в реальности редко можно встретить чистые случаи бытия и небытия государства в веберовском смысле. С одной стороны, редко государство осуществляет полный контроль над обществом (даже в тоталитарном государстве полнота такого контроля не абсолютна) и полностью устраняет другие принудительные властные механизмы из социальной жизни. С другой стороны, всякая политическая власть, всерьез называющая себя государством (включая непризнанные государства, революционные правительства, освободительные движения), в определенной степени обладают возможностью контролировать общественную жизнь. Поэтому в политической теории было предложено различать разные типы государств: сильные и слабые.

Так, современный американский социолог Роберт Ротберг среди слабых государств, в свою очередь, выделил три типа: немощные, распадающиеся и распавшиеся (т.е. уже собственно и не государства). Для характеристики относительной силы и слабости государств используются различные показатели, среди которых такие, как: способность контролировать порядок на своей территории или на ее большей части; отождествление населением государства с теми политическими элитами, что осуществляют государственную власть (здесь речь идет о показателях легитимности); степень перехода функций государственного управления (оборона, внутренний порядок, финансы и проч.) от государственных органов к иным: частным, иностранным или международным субъектам; территориальный распад и возникновение на территории государства других государственно-подобных образований; степень падения эффективности и регулирующей роли официального права и его замещения негосударственным (религиозным, традиционным и проч.) правом и т. п.

Все эти показатели, несомненно, характеризуют относительную силу государственного аппарата, но они являются оценочными и зачастую не позволяют четко констатировать факт полного прекращения государства как субъекта права по причине прекращения эффективного контроля над территорией и утраты монополии принуждения. Еще большую трудность представляет определение момента исчезновения государства, т. е. в какой момент вышеназванные признаки переходят некоторый рубеж и означают «смерть» государства. Некоторые исследователи увязывали развитие государств с цикличностью истории (например, такие упомянутые выше мыслители древности как Платон или Полибий) или с иссяканием жизненной энергии государственных народов (например, отечественные мыслители Н. Я. Данилевский или Л. Н. Гумилев) — рассмотрение таких концепций заставило бы нас обратиться к проблемам философии истории. Тем не менее нет никаких сомнений в том, что в истории некоторые государства прекращают свое существование, о чем мы можем судить по тому, что вышеуказанные показатели стремятся к нулю. Детальное исследование параметров существования государства находится скорее в сфере политической науки (в политологии разработаны различные методы и алгоритмы, наподобие «индекса государственности»), в связи с чем этот вопрос мы рассматривать детально не будем.

С юридической точки зрения так же, как и в вопросе о возникновении государства, применительно к прекращению государства (не путать с вопросом о прекращении государственности как таковой, который относится к сфере социальной философии: см. выше) первостепенное значение имеют те положения, которые установлены во внутригосударственном (конституционном) и международном праве. Соответственно, если договор или декларация о прекращении государства подписывают согласно положениям (писаной или неписаной) конституции такого государства, то в правовом аспекте не возникает особых трудностей для того чтобы установить, по меньшей мере, юридическое исчезновение государства. Это, конечно, не исключает того, что подобные договор или декларация не будут отменены компетентным судом или новым правительством, в результате чего государство будет восстановлено. Если фактические процессы распада государства приводят общество в фактически безгосударственное состояние или на территории этого общества возникают новые политические образования, которые декларируют свою государственность, то вопрос о том, можно ли считать эти новые образования государствами, решается с точки зрения норм и принципов международного права.

Если правосубъектность государства прекращается, то встает вопрос о правопреемстве, т. е. о переходе прав и обязанностей такого государства к его правопреемникам, либо же о прекращении этих прав и обязанностей. Объектами правопреемства могут являться территория, собственность, долги, участие в международных организациях, статус в международных договорах и проч. Существует несколько подходов к правопреемству: (1) универсальный, сформулированный еще в XVII в. Гуго Гроцием, согласно которому новое государство полностью наследует права и обязательства государства-предшественника, по аналогии с правопреемством при реорганизации юридического лица; (2) негативное правопреемство, согласно которому государство как обладатель суверенных прав само решает, какие обязательства оно наследует от предшественника, и принуждение со стороны других государств здесь недопустимо, поскольку ведет к ущемлению суверенитета; (3) частичное правопреемство, согласно которому государство обязано принять только те права и обязанности (преимущественно частноправового характера), которые не касаются публичного статуса этого государства; (4) принцип tabula rasa (чистой доски) — государство не наследует никаких обязательств своего предшественника, но вправе решить, какие права оно возьмет; эта доктрина применялась преимущественно к случаям деколонизации в 1960;х гг.

Все эти подходы так или иначе применяются в практике государственного строительства и международных отношений также в наши дни. Соответственно, как равнозначные действуют следующие международно-правовые принципы: (1) континуитета (непрерывности) — этот принцип означает, что обязательства, касающиеся переходящей к другому государству территории, переносятся на это государство (незыблемость границ, переход недвижимой собственности, движимое имущество переходит по той территории, для обслуживания которой оно создавалось, и проч.); (2) свободного выбора — недопустимость навязывания суверенному государству чужой воли, в том числе и в вопросах правопреемства; (3) сохранения существующей ситуации (rebus sic stantibus) — положение других субъектов международного права не должно ухудшиться в результате политических, территориальных и иных изменений в государстве и, в частности, правопреемство не должно затрагивать интересы государств-кредиторов распадающегося государства. Выбор между этими конфликтующими друг с другом принципами осуществляется либо в ходе переговоров, либо при рассмотрении споров международными юрисдикционными органами, либо через односторонние декларации государств-правопреемников.

Для удобства в международных отношениях эти принципы были трансформированы в правила правопреемства при разных вариантах прекращения государства в рамках нескольких международных конвенций (Венские конвенции), регламентирующих правопреемство¹. В этих конвенциях, в частности, сформулированы следующие правила: (1) в случае объединения государств действует правило универсального правопреемства, за исключением участия в международных договорах, что зависит как от воли нового государства, так и от выбора других стран; (2) в случае присоединения части территории одного государства к другому государству, это другое государство принимает на себя долги и права, непосредственно связанные с этой территорией, в остальном каждое из государств продолжает нести свои обязательства; (3) в случае разделения одного государства на два и более государств, его долг и имущество делятся в справедливой пропорции с учетом размера, населения новых государств; (4) обязанности по международным договорам государства-предшественника распространяются на все новые государства, но вместе с тем членство в международных организациях не переходит автоматически; (5) в случае выделения нового государства, оно принимает на себя обязательства основного государства только в той части, в которой они касаются территории нового государства, во всем остальном действует принцип tabula rasa.

Дополнительная литература к главе 5

Гумилев, Л. Н. Конец и вновь начало: популярные лекции по народоведению / Л. Н. Гумилев. — СПб., 2008 (глава 10 «Когда надвигается тьма»).

Еллинек, Г. Общее учение о государстве / Г. Еллинек. — СПб., 2004 (книга 2, глава 9, раздел II «Прекращение государства»).

Кокошкин, Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву / Ф. Ф. Кокошкин. — М., 2014 (часть 1, глава II «Вопрос об оправдании государства»).

Круглова, Е. А. «Государство» устарело: потребность в новом определении государства / Е. А. Круглова //Журнал институциональных исследований. — 2015. — № 2. — С. 99—109.

Ортега-и-Гассет, X. Восстание масс / X. Ортега-и-Гассет. — М., 2016 (глава XIII «Государство как высшая угроза»),.

Фукуяма, Ф. Угасание государственного порядка / Ф. Фукуяма. — М., 2017 (часть 4, раздел 31 «Политический упадок»).

¹ Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (заключена в Вене 8 апреля 1983 г.); Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров (заключена в Вене 23 августа 1978 г.).

Обсудите вопрос о возможности существования общества и цивилизации в безгосударственном состоянии. В каких известных вам идеях и концепциях мыслителей прошлого и современности содержится обоснование перехода общества к системе политического управления, которая не будет повторять черты государства? По каким социологическим критериям можно установить начало распада государства? Какое юридическое значение, по вашему мнению, имеет установление того, что определенное государство прекратило свое существование?