Французская школа. 
Государственная политика и управление

Представители этого подхода — Л.-А. Макарель, Л.-Э. Лафферьер и А. Ф. Вивьен — в решении вопроса политико-административной дихотомии опирались на административное право.

Так, в своей работе 1844 г. «Курс административного права»¹ ЛуиАнтуан Макарель (Louis-Antoine Macarel) разделял исполнительную власть на правительственную и административную. Правительственная власть — это «голова» управления, за ней закреплена инициатива, направление общих дел нации и высшее руководство. Административная власть — это «руки»; она отвечает за действия по исполнению законов, реализацию властных полномочий, и то, что сейчас называется предоставлением государственных услуг. Правительственная и административная власти не равнозначны, первая стоит выше второй.

Луи-Эдуард Лаферрьер (Louis-Edouard Julien Lafeniere) также рассматривал политико-административную дихотомию сквозь призму административного права^[1][2].

Административная деятельность, по его мнению, включает в себя с одной стороны, взаимодействие между чиновниками при реализации политики, законов, а с другой — взаимодействие чиновников с гражданами по вопросам исполнения законов, взаимных нрав и обязанностей. Эти взаимодействия регулируются административным правом^[3].

Еще один представитель французской школы, Александр Франсуа Вивьен (Alexandre Frangois Auguste Vivien) в работе «Административные очерки» (Etudes administratives. In 8 vol. 1845; In 18 vol. 1853. Vol. 2) не соглашался с Макарелем в вопросах соотношения политики и администрации. Государственная власть, в соответствии с работами Вивьена, делится на законодательную, судебную, политическую и административную. И если с разделением первых двух все достаточно ясно, то отделение политики и администрации представляется более сложной задачей. Разделяя точку зрения на то, что политика — это инициатива и решения, а администрация — действия по воплощению решений в жизнь, Вивьен полагал, что администрация не должна подчиняться политике. Нарушение этого правила приводит к полицейским режимам, в которых система государственного управления обслуживает интересы элиты. Баланс между политикой и администрацией можно обеспечить за счет передачи администрации законотворческих функций — права на издание подзаконных актов (secondary legislation). Кроме того, правильно организованная администрация должна соответствовать трем принципам: 1) единоначалию (одна задача — один ответственный); 2) коллегиальности (советники ЛИР препятствуют авторитарным замашкам); 3) контроля (административные суды должны контролировать бюрократию — это гарантия законности действий последней).

Обе школы — и американская, и французская — сходятся в возможности и необходимости отделения управленческих функций (администрации) от политики (принятия решений). Различаются подходы в методах: французская школа видит решение в использовании административного права; а американская — акцентирует внимание на вопросах эффективности управления и его сбалансированности децентрализованной системой принятия решений.

• [1] Macarel L.-A. Cours de droit administratif. Vol. 1. Paris, 1844.
• [2] Lafeniere L.-E. Traite de la juridiction administrative et des recours contentieux. Vol. 2. Berger-Levrault, 1887—1888; Idem. Repertoire du droit administratif (Repertoire Becquet). Paris, 1882−1901.
• [3] Это утверждение в целом соответствует системе государственной службы Франции, где административные суды являются местом выяснения споров, касающихся взаимодействия граждан с чиновниками, и нарушений регулирования конфликта интересов на государственной службе.