Социологические теории бюрократии

Социологические теории бюрократии рассматривают бюрократию и как организацию, и как социальный слой, по не как совокупность отдельных акторов. Следовательно, бюрократия в социологических теориях отличается монолитностью. Эта черта может приобретать как позитивные (рациональная бюрократия у М. Вебера и Т. Парсонса), так и негативные (бюрократия-паразит у Маркса) коннотации. Бюрократия рассматривается как система управления обществом и его отдельными сферами, возникающая по мере общественного развития. У такого способа управления есть как сильные (иерархия, рациональность, регламентация деятельности и т. д.), так и слабые (волокита, конформизм, особый статус) стороны.

Основополагающей работой является концепция Макса Вебера', разделяющая типы господства и свойственные им системы управления^[1]

на патримониальную и рациональную бюрократию. Патримониальная бюрократия — эго система управления, поддерживающая патримониализм — один из видов традиционного господства. В отличие от патриархального (классического) вида традиционного господства, опирающегося в управлении исключительно на силу традиций, патримониализм может в отдельных случаях игнорировать традиции, опираясь на военную силу и бюрократию, подчиненную лично правителю.

Все население в патримониальных государствах включает государя, лично зависимых слуг государя, из которых формируется государственный аппарат, и подданных, которые несут разного рода повинности в пользу аппарата и государя. В отличие от граждан, подданные политическими и гражданскими правами не обладают.

Контроль осуществления повинностей подданными реализуется с помощью «литургий» (Leiturgie), представляющих собой «удовлетворение потребностей путем негативных привилегий»^[2]. Следовательно, отдельные группы населения должны нести определенные повинности в пользу государя. В развитой версии патримониализма — государстве с патримониальным капитализмом ^{[3] — литургический принцип удовлетворения потребностей реализуется путем позитивной дискриминации, т. е. отдельные привилегированные группы получают доступ к государственным ресурсам (концессии, государственные заказы и т. д.) и определяют каким образом, и какие общественные нужды будут удовлетворены с помощью этих ресурсов.}

Управление в патримониальных системах осуществляется произвольно, а аппарат управления подчиняется лично государю. Лояльность является ключевым профессиональным требованием к бюрократам и к армии. Остальные особенности патримониальной бюрократии вытекают из этой характеристики: отсутствие специализации и четкого разделения сфер полномочий, что приводит к конкуренции за внимание государя. Патримониальные бюрократы, чья карьера ничем, кроме воли государя, нс гарантирована, воспринимают свой пост как источник личной власти, который в отсутствии прямых указаний «сверху» на правильный способ выполнения поручений можно использовать для личного обогащения. Как следствие — экономический рост патримониальных государств ограничен системной коррупцией: хотя «спекулятивный капитализм» успешно существует, переход к современному капитализму (по Веберу) невозможен в силу отсутствия предсказуемой среды. Кроме коррупции, патримониализм страдает от врожденного дефекта — неустойчивости системы управления. Государь зависит от лояльности чиновников, присваивающих свои должности, также как от личной преданности армии (как показывает история Римской империи).

Рациональная бюрократия — это система управления, поддерживающая легальное господство, опирающееся на безличный порядок и законно установленные процедуры. Этот тип бюрократии отличается иерархической организацией, четко регламентированными обязанностями и правами, профессионализмом. Профессионализм бюрократии подразумевает, что бюрократ должен обладать определенными регламентом компетенциями, чтобы занимать свою должность; при соблюдении квалификационных требований он имеет право на карьерный рост; за выполнение своих должностных обязанностей он получает установленную процедурой заработную плату. Кроме того, в системе рациональной бюрократии чиновники не «владеют» своими должностями и связанными с ними ресурсами. Контроль формализован: чиновники представляют письменные отчеты руководству о выполнении своих должностных обязанностей.

Ключевые отличия рациональной бюрократии от патримониальной сформулированы в табл. 16.1.

Таблица 16.1

Сравнение патримониальной и рациональной бюрократий М. Вебера.

Второй социолог, чью теорию бюрократии традиционно относят к классическим, — это Карл Маркс. Хотя бюрократия никогда не была предметом его исследований, свое мнение по поводу влияния бюрократии на рабочий класс Маркс имел. В его представлении бюрократия — это организация, осуществляющая власть и господство; продукт развития общества, возникающий вместе с государством для обеспечения эффективной эксплуатации трудящихся. Бюрократическая организация отличается иерархичностью, регламентацией отношений между гражданами и институтом, многоступенчатой передачей информации внутри иерархии. Как социальный слой бюрократию отличает конформизм и авторитарность сознания и поведения. Это выражается и в отличительной характеристике бюрократии — чувстве принадлежности к правящему классу, т. е. особом статусе. Бюрократия не является нейтральным актором, как полагал Вебер или Гегель, которого Маркс критиковал¹.

С точки зрения конфликтной теории бюрократии Маркса, бюрократия считает себя конечной целью существования государства. Формальные цели являются содержанием бюрократической работы, государственные задачи превращаются в канцелярские. Например, при необходимости организовать тушение пожара, бюрократия предпочтет подождать, пока город сгорит дотла, а потом написать отчет об ущербе.

Подмена содержания формой и обслуживание интересов эксплуататоров, а также тот факт, что сама по себе бюрократия не создает богатство, а только контролирует, приводит Маркса к мысли, что бюрократия — это «паразит», помогающий буржуазии эксплуатировать рабочий класс и получающий с этого доход.

Еще одна классическая теория бюрократии принадлежит видному социологу — Толкотту Парсонсу. Парсонс, как и Вебер, считает бюрократию самой эффективной организацией для решения крупномасштабных административных задач, таких как ведение войны или сбор налогов с населения. Бюрократическая организация является одним из эволюционных механизмов (evolutionary universals)^[4][5] общества. Обязательным элементом становления бюрократической организации является институализация власти: чиновник действует от имени государства, обладает правом принимать и обнародовать обязательные для исполнения всеми решения. Власть чиновника держится, с одной стороны, на возможности легального применения силы (и иных санкций), а с другой — на консенсусе внутри социальной системы, между субъектами, использующими власть, и объектами, в отношении которых эта власть используется. При отсутствии согласия управляющих и управляемых, бюрократия теряет свою власть: население не платит налоги, саботирует военные действия и т. д. Поэтому бюрократия — это политический феномен, ориентированный на достижение коллективных целей (поскольку на этом зиждется ее власть).

Институализированная бюрократическая организация отличается внутренней иерархией, построенной по двум осям: уровень власти и сфера компетенции. Иерархия важна, поскольку, во-первых, способствует специализации — каждый орган власти ответствен за свою «сферу компетенции» и является в ней главным, а во-вторых, позволяет разрешать конфликты — прав тот, кто находится выше в иерархии. Должность в бюрократической организации — это профессиональная роль чиновника, закрепленная договором найма. Эта должность отличается от остальных социальных ролей чиновника, который обязан отделять свою профессиональную роль от персонального статуса. Такое разделение возможно только при рациональнолегальном типе господства по Веберу.

У любой бюрократической организации существуют две основные проблемы: проблема кадров (recruiting manpower) и проблема политической поддержки. Первая проблема связана с тем, что найм чиновников должен осуществляться таким образом, чтобы предотвратить конфликт социальных ролей нанимаемого. Например, духовное лицо, заняв должность государственной службы, будет продвигать интересы церкви, а аристократ — аристократии. Кроме того, кадровый вопрос усугубляется проблемой вознаграждения: из каких источников следует вознаграждать бюрократов, чтобы они добросовестно исполняли профессиональную роль? Проблема политической поддержки связана с обеспечением нейтральности бюрократической организации и предотвращением злоупотребления полномочиями.

Подход Парсонса к бюрократии был впоследствии развит самым известным его учеником — Робертом Мертоном'. Мертон первым отметил однобокость подхода Вебера, сконцентрировавшегося только на положительной стороне бюрократической организации. Мертон указал на то, что бюрократия имеет и обратную, дисфункциональную сторону. Так, регламентация деятельности приводит к подмене цели средствами и, как следствие, к абсолютизации правил. Поэтому бюрократия как социальный слой отличается медлительностью, консерватизмом и техницизмом («канцелярщиной»). Кроме того, регламентация деятельности ведет к тому, что бюрократия как организация стремится производить примерно одни и те же результаты. Она самодостаточна и с трудом поддается реформированию «сверху». Дисциплина оборачивается зависимостью от статуса и освящением правил, дающим бюрократу чувство морального превосходства. Бюрократия, таким образом, обладает собственной корпоративной культурой и стремится поддерживать границы группы. Поэтому в случае, если избранный политик недостаточно считается с особым статусом бюрократии, информация будет предоставляться ему не в полном объеме или искажаться, и в итоге принятые им решения будут ошибочными. Или, если избранный руководитель будет стремиться доминировать, задевая в бюрократии ощущение собственной важности, то этот руководитель погрязнет в бумагах, подписывать, а тем более читать которые у него просто не будет времени.

Безличность, нейтральность осуществления должностных обязанностей бюрократами входит в конфликт с ожиданиями граждан. Это отчасти объясняется разным ощущением статуса бюрократии у граждан, воспринимающих чиновников как «слуг народа», и у самой бюрократии, считающей себя представителями власти.

Выделенные Мертоном обратные стороны бюрократии положили начало изучению дисфункций бюрократии (см. подпараграф 16.1.4). Продолжил их изучение один из учеников Мертона, Питер Блау^[6][7]. В отличие от Мергона, Блау считает, что бюрократия может преодолеть существующие дисфункции или, как их называет Блау, «социальные издержки» (social costs), за счет установления собственных локальных практик, адаптирующих жесткие формальные правила (внутренние регламенты) к внешним требованиям гибкости. Блау изучал социальные практики «эмоционального труда» (emotional labor). Для одного из объектов изучения — службы занятости США — такой практикой, минимизирующей конфликты с клиентами и коллегами, оказались шутки над клиентами. Внутренние практики бюрократии также включали в себя ряд неформальных требований к коллегам, направленных на поддержание имиджа профессиональной группы. Например, не работать слишком много или слишком мало — чтобы не выставлять в дурном свете остальных; не совершать действий, угрожающих профессиональному статусу группы (понижающих его). В частности, не работать сверхурочно без дополнительных компенсаций или не докладывать руководству о предложениях взятки (чтобы группа не выглядела подверженной внешним влияниям).

Еще одна влиятельная социологическая теория бюрократии была создана Мишелем КрозъеК В своей докторской диссертации он рассматривал «бюрократический феномен» Франции. Парадокс бюрократии состоит в следующем: с одной стороны, бюрократическая организация — эго результат развития и рационализации общественной системы; с другой — функционирование бюрократии основано на порочном круге дисфункционального поведения ее членов^[8][9]. Действие порочного круга бюрократии напрямую связано с типами бюрократической власти: официальным иерархическим и параллельным. Официальная иерархическая власть бюрократии основана на рационализации процесса управления путем регламентации действия с целью снижения уровня неопределенности. Параллельная власть связана с возможностью бюрократии контролировать игроков и источник неопределенности в нерегламептированных ситуациях. Следовательно, во всех новых ситуациях, для которых еще нет инструкций, бюрократ может поступать так, как считает нужным.

Официальная и параллельные власти противоречат другу. Официальная власть стремится контролировать источники неопределенности, выпуская все новые регламенты. Однако это стремление обречено па провал из-за взаимодействия четырех характеристик бюрократии: безличности, централизации, стратификации и отношений параллельной власти. Вместе они создают «порочный круг» бюрократии^[10].

Безличность — это выработка правил поведения, в идеале на все случаи жизни. Индивиды лишаются всякой инициативы, а, значит, не могут вести себя «неправильно». Руководителю остается только следить за выполнением всех правил, а подчиненным — выполнять их. Следовательно, обе стороны лишаются власти и возможности влиять друг на друга.

Централизация — это увеличение организационной дистанции между теми, кто принимает решения, и теми, кто их впоследствии будет реализовывать. Чем больше дистанция, тем меньше влияние исполнителей на ЛИР.

Стратификация — это создание барьеров коммуникации. Бюрократическая организация всегда фрагментирована, ее части практически не общаются друг с другом, зато внутри страты бюрократы связаны между собой «корпоративным духом».

Параллельная власть возникает как парадокс взаимодействия трех предыдущих характеристик бюрократии. Чем больше безличных правил контролируют действия внутри фрагментированных групп, реализующих решения, тем больше власть тех, кто этими правилами не связан. Значит, чем меньше зон неопределенности, тем концентрированнее власть бюрократов в каждой.

Помимо порочного круга, бюрократический феномен отличается от других видов организаций еще несколькими признаками: феноменом некоммуникации, тенденцией к монополии и секретности. Феномен некоммуникации связан с отсутствием взаимодействия между элементами бюрократической организации, а также между бюрократией и обществом. У феномена некоммуникации есть несколько последствий. Во-первых, директивный метод управления бюрократическими организациями, когда безличные правила «спускаются» сверху, не работает. Правила «застревают» в срединных звеньях бюрократических структур или игнорируются нижними звеньями. Во-вторых, в отсутствие прямой коммуникации между всеми элементами бюрократической организации возрастает роль посредников — промежуточных звеньев между исполнителями и принимающими решения.

Поскольку посредники извлекают прибыль из своих структурных позиций, их количество постоянно увеличивается. В результате бюрократическая иерархия утрачивает первоначальный вид пирамиды, за счет раздувания среднего управленческого звена в лице многочисленных заместителей, помощников и советников руководителей. Как следствие, ответственность за принятие решений оказывается настолько распыленной, что выяснить, кто именно и как принял решение совершенно невозможно. Крозьс называет это «эффектом пуховика», который невозможно преодолеть ни снизу, ни сверху: принимаемые сверху решения и инициативы реформ, исходящие от исполнителей или населения, просто увязают в промежуточных звеньях бюрократической иерархии. Таким образом, реальная власть бюрократии основана на передаче, а точнее затруднении передачи, информации.

Эта власть в полной мере реализуется в рамках тенденций: к секретности — каждая бюрократическая единица стремится максимально ограничить доступ других к имеющейся у нее информации — и к монополии — это стремление частей фрагментированной организации удержать собственную власть над определенным участком принятия и реализации решений. Эта тенденция в изучаемой Крозье Франции усиливается благодаря закрытой системе образования государственных служащих (система Grande ecoles — «больших школ»).

Парадокс бюрократического феномена заключается в том, что недостатки бюрократии как системы управления являются достоинствами для членов бюрократической организации: что плохо для граждан — хорошо для чиновников.

• [1] Вебер М. Хозяйство и общество // Экономическая социология. 2005. Т. 6. № 1. (См. гл. 2. Основные социологические категории хозяйствования.)
• [2] 2 Цит. no: Swedberg R., Agevall О. The Max Weber dictionary: key words and central concepts. Stanford: Stanford University Press, 2005. P. 151, 350, 1022—1025.
• [3] Murvar V. Theory of Liberty, Legitimacy and Power. Boston: Routledge, 2013. P. 57.
• [4] См.: Маркс К. К критике гегелевской философии права [Электронный ресурс]. URL: http://www.civisbook.ru/files/File/Marks_K%20kriike.pdf (дата обращения: 01.09.2016).
• [5] Parsons Т. Evolutionary universals in society // American sociological review. 1964. Vol. 29.Is. 3. P. 339−357.
• [6] Meiton R. К. Bureaucratic structure and personality // Social forces. 1940. Vol. 18. № 4.P. 560−568.
• [7] Styhre A. The innovative bureaucracy: bureaucracy in an age of fluidity. N. Y.: Routledge, 2007. P. 50—51; Blau P. M. The dynamics of bureaucracy: A study of interpersonal relations intwo government agencies. Chicago: University of Chicago Press, 1963.
• [8] См.: Crozier М. The bureaucratic phenomenon. London: Transaction Publishers, 2009.
• [9] Fester J. W. The Bureaucratic Phenomenon by M. Crozier // Administrative ScienceQuarterly. 1965. Vol. 10. № 2. P. 261−266.
• [10] Спиридонова В. И. Бюрократия и реформа: анализ концепции Крозье. М.: Изд-во Ии-тафилософии РАН, 1997.