Несостоявшаяся политика (failed policy)

Термин «несостоявшаяся политика» (failed policy) описывает ситуацию, когда результаты процесса принятия государственных решений — конкретная государственная политика — не может быть реализованы в том виде, в котором они были приняты. Причины несостоявшейся политики могут быть разными.

Авторы классического исследования по «несостоявшейся политике» Дж. Прессман и А. Вилдавски^[1] считали, что причины несостоявшейся политики заключаются в конкуренции исполнителей за полномочия и ведомственные ресурсы (персонал, деньги) при отсутствии взаимного доверия между участниками процесса реализации государственной политики. При соблюдении перечисленных условий несостоявшаяся политика развивается в соответствии со следующими закономерностями:

• — чем больше целей и направлений реализации в данной государственной политике, тем выше вероятность несостоявшейся политики;
• — чем больше решений на этапе реализации требуют одобрения и согласования третьих лиц (не конкретных исполнителей), тем меньше шансов сохранить государственную политику в том виде, в котором она была принята и тем больше — на несостоявшуюся политику;
• — любые недовольные участники, с которыми необходимо прийти к компромиссу, затягивают процесс реализации и поглощают ресурсы, отведенные на реализацию государственной политики;
• — любая новая задача, поставленная государственным решением, решается за счет образования нового ОГВ. Новообразованные ведомства также вступают в борьбу за ресурсы, чем еще больше затягивают процесс реализации государственной политики и повышают шансы на статус «несостоявшейся политики».

Еще одну причину «несостоявшейся политики» выделили Ю. Бардач и Р. Каган^[2]: это постоянный прирост регулирования, происходящий вне зависимости от целей государственной политики. Государственные служащие трактуют слова «доработать/уточнить/улучшить» при выработке поправок к существующим решениям как требования выработать новое регулирование в дополнение к уже существующему, а не изменить существующее. Склонность бюрократов в подобной выборочной интерпретации связана с их «следованием уставу» (going by the book). Следование уставу имеет политическую силу и избавляет от ответственности за потенциальные ошибки. Государственная политика в этих условиях будет реализовываться согласно «золотому правилу» бюрократа: «подождем, потом отложим, авось отменят».

Несостоявшаяся политика (failed policy) и успешная, состоявшаяся политика (policy success) — это два края спектра возможностей реализации государственной политики. Состоявшейся считается политика, достигшая целей сторонников и не вызывавшая значительной критики со стороны противников (и (или) пользующаяся практически всеобщей поддержкой).

Серая зона между успехом и провалом политики включает в себя различные сочетания трех измерений успеха государственной политики: процесса (process), программы {programs) и политики (politics). Процесс включает в себя все основные этапы принятия решения; программа понимается как нормативно закрепленное комбинирование ресурсов и инструментов реализации; а политический успех — это соотношение государственной политики с политическим курсом, ее политические последствия (в первую очередь, электоральные перспективы сторонников). Процесс, программа и политика могут быть в разной степени успешными (в порядке убывания): успех (success), устойчивый успех (resilient success), противоречивый успех (conflicted success), сомнительный успех {precarious success), провал (failurey.

Провал процесса подразумевает отказ от целей и инструментов, подрыв политической легитимности, невозможность создать устойчивую коалицию, всеобщую оппозицию процессу. Признаки провала программы: реализация не соответствует целям, не достигает результатов, наносит ущерб конкретной целевой аудитории, имеет место всеобщая оппозиция целям, ценностям и средствам. Провал политики характеризуется похороненными электоральными перспективами, потерей правительством способности управлять, ударом по базовым ценностям и политическому курсу, а также всеобщей оппозицией получаемым правительством политическим выгодам. Несостоявшаяся политика образуется в результате трех комбинаций: 1) успешный процесс при провале программы; 2) успешная политика при провале программы; 3) успешная программа при провале политики.

• [1] Wildavsky A., Pressman J. Implementation: How Great Expectations in Washington areDashed in Oakland; or, Why It’s Amazing That Federal Programs Work At All. Berkeley: University of California Press, 1973.
• [2] Bardach ?., Kagan R. Going by the Book: The Problem of Regulatory Unreasonablness. Philadelphia, PA: Temple University Press, 1982.