Примирение (согласительные комиссии)

Примирение (согласительные комиссии) в отличие от обследования предполагает нс только выяснение фактических обстоятельств, но и выработку конкретных рекомендация для сторон. Иными словами, примирение сочетает в себе установление фактов и посредничество. Обычно примирение осуществляется согласительной комиссией. Такая комиссия выясняет предмет спора, собирает необходимую информацию и стремится подвести стороны к соглашению. О результатах комиссия информирует стороны в споре. Поскольку согласительная комиссия не ограничена жесткими рамками права, то она обладает широкими возможностями для достижения взаимоприемлемого урегулирования.

Конвенции 1899 и 1907 гг. предусматривали учреждение согласительных комиссий. Однако практика их использования весьма скудна: всего три дела^[1].

В историческом плане, согласительные комиссии создавались при расширении компетенции следственных комиссий. Это, например, нашло отражение в Договоре между США и Великобританией о пограничных водах 1909 г.^[2] Создаваемая по этому договору комиссия призвана была не только расследовать факты, имеющие отношение к спору, но и сформулировать такие выводы и рекомендации, которые могли бы быть уместными для разрешения спора. Однако выводы комиссии не рассматривались как обязательные для сторон спора. Примером решения данной Комиссии может служить дело «Трейл Смелтер», остановимся на нем подробнее.

На территории Канады в городке Трейл (Trail) с 1896 г. действовал сталелитейный завод канадской компании «Consolidated Mining and Smelting Company», который загрязнял атмосферу выбросами двуокиси серы. Эти эмиссии по воздуху пересекали границу с США и выпадали вместе с осадками в штате Вашингтон (т.н. кислотные дожди), что приносило ущерб американской стороне. Существенный ущерб наносился посевам, пастбищам, лесам и сельскому хозяйству. В результате американские фермеры штата Вашингтон стали нести существенные убытки. Так, всего через семь лет после строительства завода эти выбросы исчислялись уже 10 тыс. т каждый месяц. Объем загрязнения увеличивался такими темпами, что уже к 1925 г. ущерб, причиненный посевам и лесам в штате Вашингтон, достиг таких масштабов, что конфликт из местного превратился в межгосударственный. Последовали иски американских граждан к своему государству.

В 1928 г. США обратились в Международную совместную комиссию, созданную на основе Договора о пограничных водах 1909 г., с требованием определить размеры ущерба собственности в штате Вашингтон и суммы компенсации. В феврале 1931 г. комиссия единогласно определила сумму возмещения Канадой ущерба, причиненного ею США до января 1932 г., в размере 350 000 дол. США. Канада согласилась с суммой компенсации. Кроме того, комиссия потребовала от канадской компании принять соответствующие технические меры, чтобы обеспечить снижение выбросов двуокиси серы в воздух с целью предотвращения подобных инцидентов в будущем. В дальнейшем загрязнения продолжились, и стороны решили прибегнуть к арбитражу, который вынес решение уже на основании доклада комиссии.

В дальнейшем институт согласительной комиссии был закреплен в рамках Лиги Наций (Общий акт о мирном разрешении международных споров 1928 г.), в многосторонних договорах (договор Гондра 1923 г., пакт Сааведра Ламаса 1933 г., Боготинский пакт 1948 г.), в двусторонних соглашениях. Важно, что эта процедура разрешения споров предусмотрена и в Уставе ООН.

Наиболее подробно порядок формирования и функционирования процедуры примирения изложен в Общем акте о мирном разрешении международных споров, принятым Лигой Наций в 1928 г., а позднее доработанным ГА ООН в 1949 г. В акте говорится о возможности создания как постоянной, так и специальной согласительной комиссии, причем в течении 6 месяцев со дня решения о создании. Обычно комиссия состоит из 5 членов: стороны назначают каждая по одному члену, который может быть избран из числа граждан соответствующей стороны, а 3 другие члена комиссии избираются с общего согласия из числа граждан третьих держав. Последние должны быть различного гражданства, не иметь постоянного местожительства на территории заинтересованных сторон и не состоять на их службе. Из их числа стороны назначают председателя комиссии. Члены комиссии назначаются на 3 года, они могут быть переизбираемы. Работа согласительной комиссии обычно засекречена, она может стать публичной только в силу решения, принятого комиссией с согласия сторон. Решения согласительной комиссии преимущественно принимаются большинством, если стороны не договорятся об ином.

СССР активно использовал согласительные комиссии для разрешения пограничных инцидентов^[3]. Пограничные представители, как правило, не правомочны решать вопросы существа спора, например, об изменении прохождения линии государственной границы или о принадлежности обнаруженной скалы тому или иному государству. Их деятельность направлена на расследование пограничных инцидентов: неумышленного перехода границы частным лицом; перемещения, повреждения или разрушения пограничных или фарватерных знаков; похищения, повреждения государственного имущества на пограничной территории, рассмотрения фактов по претензиям о возмещениях ущерба, являющегося следствием пограничного инцидента и т. д. Для осуществления такой работы пограничные представители наделяются правом на ведение переписки с пограничными представителями сопредельных государств, на переход границы на территорию сопредельного государства по установленным документам и т. д. Примерами могут служить франкомарокканская (1958 г.) и норвежско-исландская (1981 г.) комиссии. В 1961 г. Генеральная Ассамблея решила создать согласительную комиссию по Конго. Ее члены были назначены председателем Генеральной Ассамблеи.

Многие универсальные и региональные договоры предусматривают использование согласительных комиссий. При этом некоторые из них установили, что в случае недостижения согласия сторон о создании согласительной комиссии в течение определенного срока к ее формированию привлекается третья сторона — обычно должностное лицо международной организации. Такие положения содержат, например, Венская конвенция о праве договоров 1969 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Комиссия ООН по международному торговому праву (ЮНСИТРАЛ) приняла в 1995 г. рекомендуемые правила примирительной процедуры в спорах между государствами. В 1996 г. Бюро ППТС приняло факультативные правила примирительной процедуры.

Примирение (согласительные комиссии) как процедура мирного разрешения международных споров предусматривается многими международными экологическими соглашениями. В некоторых из них лишь упоминается о согласительной процедуре, например, в Венской конвенция об охране озонового слоя 1985 г. говорится: «…спор передается на урегулирование путем согласительной процедуры… По просьбе одной из сторон спора создается согласительная комиссия. Комиссия состоит из равного числа членов, назначаемых каждой заинтересованной стороной, и председателя, выбранного совместно членами, назначенными каждой стороной. Комиссия выносит окончательное решение, имеющее рекомендательный характер, которое стороны добросовестно учитывают» (п.4−6 ст.11). Другие международные экологические соглашения, наоборот, содержат детальное описание процедуры примирения, например, часть 2 Приложения 2 к Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. полностью посвящена согласительной процедуре, причем согласительная комиссия создается по просьбе одной из сторон спора.

Несмотря на свои преимущества, примирительная процедура используется сравнительно редко. За последние 70 лет она применялась примерно в 20 случаях, и не всегда успешно^[4]. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в специальных областях международного сотрудничества обнаруживается тенденция к повышению эффективности согласительной процедуры. Показательна в этом отношении процедура, установленная ВТО. Если стороны не решили спор путем переговоров, добрых услуг и посредничества, то он передается на рассмотрение Органа по разрешению споров. Исполнению принятого решения содействует потенциальное воздействие со стороны членов ВТО. Орган по разрешению споров может контролировать исполнение, а в случае необходимости определить меры воздействия на не выполняющую решение сторону.

• [1] «Метод оплаты требований» (Дания против Литвы, 1937 г.), «Беспорядки награнице» (Франция против Швейцарии, 1954 г.), «Уничтожение греческого парохода Roula» (Греция против Италии, 1955 г.).
• [2] Договор о пограничных водах между США и Канадой 1909 г. Учредил Международную совместную комиссию, которая уже 100 лет участвует в разрешениимежгосударственных конфликтов. Формируют комиссию не просто представители США и Канады, а независимые эксперты. В целом комиссия выглядит какквазисудсбный орган, дела рассматриваются публично, решение принимаетсябольшинством голосов. В юрисдикцию комиссии входят вопросы загрязненияводы и воздуха на границе США и Канады. Примерами участия комиссии в разрешении спора могут служить дела «Трейл Смелтер» (США / Канада) и «О плотине Гат» (США / Канада).
• [3] Егоров С. Л Указ. соч. — С. 407.
• [4] Лукашук И И Указ. соч. — С. 268.