Вопросы дискуссии. 
Противодействие коррупции

Исследователи дореволюционной России отождествляли бюрократию с чиновничеством, но и шире — в целом с системами управления^[1]. В. О. Ключевский определял бюрократию как «лишенную всякого социального облика кучку физических лиц… объединенную только чинопроизводством»^[2]. И. Ольшевский отмечает такие черты российской бюрократии, как «канцелярщину», рутину делопроизводства и волокиту^[3]. Б. Бразоленко связывает с отечественной бюрократией «отчужденность от жизни, господство рутины и сухого формализма»^[4]. Несмотря на то что В. В. Маяковский рассказывает в «Стихах о советском паспорте» (1929) о своем паспорте, он тоже использовал критику бюрократизма (не бюрократии):

«Я волком бы выгрыз бюрократизм.

К мандатам почтения нету.

К любым чертям с матерями катись любая бумажка…".

Среди современных исследователей ведется дискуссия относительно трактовки терминов «бюрократия» и «бюрократизм». Английский социолог Д. Битэм в своей статье очерчивает ноле дискуссий, порождающих ненаукоемкие и ненадежные по качеству меры практического применения теорий. Он пишет: «Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину „бюрократия“. Следующий список этих значений далеко не является исчерпывающим: правление чиновников, система профессиональной администрации, организационная неэффективность, государственное управление, нерыночная организация, недемократическая организация. Столкнувшись с таким многообразием значений, исследователи бюрократии обычно используют одну из двух стратегий. Первая из них состоит в том, чтобы объявить, что бюрократия в действительности означает государственное управление или организационную неэффективность или что-либо еще. Такой подход помогает избежать путаницы, но лишь до тех пор, пока в руки студентов не попадет книга другого автора. Вторая стратегия носит более описательный характер и заключается в обсуждении разнообразных значений термина, которое завершается выводом, что бюрократии как таковой не существует вообще, а есть лишь набор разнообразных явлений, неправомерно обозначенных общим понятием. Этот подход несомненно позволяет преодолеть путаницу, но лишь ценой отказа от рассмотрения бюрократии как единого объекта исследования»^[5]. При этом он обращает внимание на толкование этого термина М. Вебером, утверждавшим в свою очередь, что «чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности… и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности»^[6]. В то же время процесс бюрократизации общества, по М. Веберу, при социализме приводит к замещению диктатуры рабочего диктатурой чиновника^[7], что, вероятно, во многом связывается с идеологией критики социализма, но и содержит важные методологические подходы к дальнейшему развитию теории бюрократии, бюрократизации общества и бюрократизма. Важным, по нашему мнению, является противоречие и его преодоление в трактовке термина «бюрократия» и его производных. Важно определить — бюрократия — это совокупность бюрократов (опять противоречивость — чиновников, администраторов или канцеляристов) или же это специфическая организация процесса управления посредством регламентации в процедурах и документообороте. Тогда чем данное значение бюрократии отличается от термина «администрирование»? Кроме того, по нашему мнению, употребление любых терминов и в позитивном, и в негативном значении, создавая иллюзию всеохватности, на деле провоцирует создание теоретического вакуума — нечеткости формулировок, которые тормозят создание более наукоемкого законодательства, ориентированного в его современной конструкции в России на рамочные, условные, неконкретные и, как следствие, нежизнеспособные формулировки в теоретически нетвердых позициях регламентации общественной жизни.

Среди современных российских исследователей бюрократии Ю. Н. Токмакова, например, интерпретирует термин «бюрократия» только в качестве синонима «чиновничества»^[8]. А разве бюрократии, связанной непосредственно с работой того или иного диссертационного совета, с прохождением разнящихся процедур, оформлением разных по форме сопроводительных документов, не существует — бюрократии диссертационного совета, как пример перехода к комплексному толкованию «бюрократии» — регламентов, относящихся к управлению на микроуровне?

И. А. Махровский различает политическую и производственную бюрократию. По его мнению, при тоталитаризме «бюрократия приобретает абсолютную власть и является единственным подлинно господствующим, правящим и владеющим всей собственностью классом общества. Это с неизбежностью приводит к сращиванию производственной и политической бюрократии в единую административнокомандную систему. Производство становится „производством ради производства“, государственное управление также обеспечивает потребности и защищает интересы не социума, а свои собственные. Результатом становится полный отрыв управления от управляемых и возникновение собственно бюрократии и бюрократизма как корыстного пренебрежения интересами общества со стороны лиц, уполномоченных защищать их»^[9]. А. П. Лазуткин в своей диссертационной работе также трактует бюрократизм как источник деструктивных форм любого социального управления, а не только государственного, но и управления предприятиями^[10], что, по нашему мнению, научно обосновано.

В опровержение точки зрения, что все проявления бюрократии якобы считаются как бы культурой любого администрирования — от высокоэффективного до противоправного — приведем следующие формы негативных проявлений бюрократии:

а) фиктивный бюрократизм — подделка документов.

Пример

Тверской районный суд Москвы санкционировал арест советника отдела Департамента претензионной и судебно-правовой работы Минобороны Станислава Балюкина, который, пользуясь служебным положением, готовил фиктивные документы и в общей сложности переписал на посторонних людей 150 квартир, предназначавшихся для кадровых военных. Сумма ущерба, по данным следователей, достигает миллиарда рублей. Станислав Балюкин был задержан 14 мая 2013 г. у себя в кабинете в здании Минобороны на Знаменке. Остальные предполагаемые участники преступной группы также были взяты под стражу Тверским судом. Это бывший прапорщик и адъютант экс-главкома сухопутных войск Александра Постникова-Стрельцова, Валерий Даниэлян, его супруга Кристина Иванова, а также Игорь Ганичев, Светлана Савина и Игорь Лисов. По версии следователей, именно Станислав Балюкин был ключевой фигурой в преступной схеме, основанной на работе с документами^[11]. Черемушкинский районный суд г. Москвы 19 января 2016 г. признал виновным Балюкина (который доказывал в суде, что документы не были фиктивными) в мошенничестве в особо крупном размере (ч. 4 ст. 159 Уголовного кодекса РФ), приговорив его к восьми годам лишения свободы в исправительной колонии общего режима, штрафу в размере 700 тыс. руб. и лишил его права три года занимать определенные должности^[12];

б) барьерный бюрократизм, который представляет собой изощренные формы усложнения процедурное™ и документооборота и изобретается для того, что граждане были искусственно (путем тех и иных «барьеров»,.

например, неинформирования) удалены от участия в распределении ограниченных благ, распределяемых между теми, кто их сам распределяет (руководит, контролирует или исполняет предписания, а, по сути, является коррупционером, создающим препоны потребителям его услуг, выступает недобросовестным посредником между общественно значимыми благами и потребителями).

Согласно постановлению Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, является «широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц)».

Пример

По результатам исследования «Doing Business» («Ведение бизнеса»), проводимого Всемирным банком и Международной финансовой корпорацией, в 2009 г. Россия заняла 178 место из 183 по сложности прохождения административных процедур для получения разрешения на строительство. В 2015 г. Россия перешла на 156 место в этом рейтинге^[13].

Исследование, проведенное в 2011 г. в 43 городах России, выявило крайне высокие административные барьеры при реализации инвестиционных проектов жилищного строительства (на примере строительства многоквартирных домов). Застройщикам в среднем требуется пройти 100 разрешительных и согласовательных процедур, потратив на это около трех лет и 25 млн руб., включая стоимость подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, но без учета стоимости приобретения прав на земельный участок. Результаты анализа данных городов России в сравнении с условным «нормативным» городом, в котором требуется пройти только регламентированные на федеральном уровне административные процедуры, показали, что в рассматриваемых городах в среднем количество процедур более чем в 2,5 раза превышает количество процедур в «нормативном» городе, а срок их прохождения примерно в три раза больше, чем в «нормативном» городе^[14].

Как отмечается на сайте Центра градостроительных проектов, главная проблема — бюрократическая: «Основной проблемой, с которой связано наличие препятствий, являются широкие полномочия органов исполнительной власти при проведении каждой административной процедуры и отсутствие реальной возможности в административном порядке оспорить принимаемые ими решения или ускорить принятие решений в случае длительного бездействия данных органов. При этом застройщики, как правило, не обращаются в суд, опасаясь еще большего затягивания процесса… В нормативных актах… во многих случаях отсутствует перечень документов, которые заявитель обязан предоставить для проведения процедуры, отсутствует также перечень согласований, который необходим для ее завершени я. Полный объем согласований определяется органами исполнительной власти в зависимости от конкретной ситуации и может расширяться по мере прохождения процедуры. Вместе с тем некоторые из согласований имеют ограниченные сроки действия. За то время прохождения процедуры нередко меняется нормативно-правовая база и документы градостроительного регулирования… (генеральный план, правила землепользования и застройки), что приводит порой к необходимости неоднократного возвращения на предыдущие этапы»^[15];

в) невежественный бюрократизм возникает при недостатке компетентности, связан с требованиями оформления избыточного количества документов, что отвлекает лишние средства и силы (то же касается хранения архивных данных, когда важные данные не сохраняются, уничтожаются через короткий срок, а малозначимые — хранятся свыше 50 лет).

• [1] Голосенко И. А. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологииРоссии // Социологический журнал. 2001. № 3. С. 161 — 176.
• [2] Ключевский В. О. Курс русской истории. М., 1908. Ч. III. С. 92.
• [3] Ольшевский И. Бюрократия. М., 1906. С. 53—68.
• [4] Бразоленко Б. Очерк развития бюрократии в России // Вестник знания. 1903. № 8.С. 15.
• [5] Beetham D. Bureaucracy. Milton Keynes: Open University Press, 1987. P. 48—53,111—119.Опубликовано в кн.: Масловский М. В. Социология политики: классические и современныетеории: учебное пособие. М.: Новый учебник, 2004. С. 120—128.
• [6] Weber М. Theory of social and economic organization. N. Y., 1964. P. 337.
• [7] Weber M. Selections in translation / cd. by W. Runciman. Cambridge, 1978. P. 260.
• [8] Токмакова Ю. H. Провинциальное чиновничество в Центральной России в 1801 —1861 гг. (на материалах Курской губернии): автореф. дис… канд. истор. наук. Курск: Юго-Западный гос. университет, 2011. С. 4.
• [9] Махровский И. А. Бюрократия: организационно-экономические пути преодоления ееизбыточности на современном этапе рыночных реформ и место в региональном хозяйстве: дис… канд. экой. наук. Кострома: Костромской гос. технолог, университет, 2004.
• [10] Лазуткин А. II. Оптимизация коллективных форм социального управления: социально-философский анализ: дис… канд. филос. наук. Красноярск: Красноярский гос. технический университет, 2003.
• [11] Lifenews.ru. 16.05.2013. URL: http: //lifenews.ru/news/113 923 (дата обращения: 28.07.2016).
• [12] Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. 19.01.2016. URL: http: //genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1 021 363/ (дата обращения: 28.07.2016).
• [13] Список административных барьеров в строительстве в Российской Федерации могутсократить еще на 48 позиций. РИА Недвижимость. 09.12.2014. URL: http: //riarcalty.ru/news/20 141 209/403997183.html (дата обращения: 28.07.2016).
• [14] Административные барьеры при реализации инвестиционно-строительных проектов.М.: Фонд «Институт экономики города», 2012. С. 3—4.
• [15] Административные барьеры в строительстве. URL: http: //grad.center/articles/administrativnye-barery-v-stroitelstve/ (дата обращения: 03.02.2016).