Кризисные явления в правовом обеспечении государственного и муниципального управления: причины и альтернативы преодоления

На итоговой пресс-конференции 2014 г. Президент России В. В. Путин признал очевидное: «…Нами многое не сделано из того, что мы планировали сделать, и говорили, что мы должны сделать, но диверсификации нашей экономики в течение практически предыдущих 20 лет»^[1].

Но многое не сделано и в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. Так, Государственной Думе РФ не хватило 22 лет для принятия федерального конституционного закона «О Конституционном собрании», без которого полноценная конституционная реформа невозможна.

Еще в 1995 г. в российском законодательстве о государственной службе было закреплено положение, требующее создания федерального органа по управлению государственной службой, принятия для этого необходимых нормативных правовых актов. Но воз и ныне там. Как справедливо отмечает Адамович, «в результате — ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак не взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены законом»¹.

До сих пор не принят федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого подготовлен^[2][3]. Отсутствие законодательного определения стандарта государственной услуги привело к тому, что в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования не к содержанию и качеству соответствующей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления.

Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин констатирует очевидный факт, что «глубочайший разрыв между правовым идеалом и нашей действительностью» не уменьшается, а увеличивается^[4].

Заслуживает внимания научная позиция заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ профессора II. А. Власенко^[5]. Он, в частности, отмечает следующие негативные тенденции в правовой системе:

• 1) нестабильность и нарастающий хаос в правовой системе России;
• 2) федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр и прорех», принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью;
• 3) глубочайший кризис переживает региональное законотворчество, по сути, оно сведено к нулю;
• 4) всеобъемлющий кризис, и даже хаос, охватил современную правовую надстройку;
• 5) государственная власть мало интересуется результатами исследований правовой науки;
• 6) состояние научной юридической мысли лучше всего охарактеризовать как «кружение мутной воды». В настоящее время практически нет новаторских научных работ, создающих направления в исследовании и решающих какую-либо проблему.

С. И. Шишкин и М. А. Лаврик обращают внимание на кризис регионального парламентаризма в России¹.

Что касается кризиса в юридической науке, то на взгляд А. Л. Маковского, «внешне все выглядит не так плохо, и серьезно говорить о том, что кризис юридической науки имеет место, трудно. Но зато если говорить о происходящих в ней глубинных процессах, то они-то как раз не очень приятны»^[6][7].

По его мнению, причины кризиса юридической науки кроются в двух разных, но в действительности тесно связанных проблемах. Первая — уже много лет снижающиеся требования к тем, кого государство официально признает людьми науки и кому тем самым дает право выступать от ее лица с вузовских кафедр, в высоких советах, в печати и т. д. Вторая — утрата государством интереса и внимания к юридической науке, все большее ее отстранение от одного из самых главных для науки права дел — участие в правотворчестве^[8].

В свою очередь, В. Е. Чиркин справедливо обращает внимание на то, что среди различных групп российского общества имеются сильные доминирующие группы, которые обладают наибольшими возможностями давления на государственную власть. Все это находит отражение в нормах конституционного права (например, по вопросам труда, национальных отношений, роли профсоюзов и т. д.)^[9].

Профессор Н. М. Добрынин обращает внимание на то, что «все чаще звучат голоса, осуждающие качество современного российского законодательства, а следовательно, и теорий, лежащих в его основании»^[10].

Становится все заметнее, что качество правового регулирования сферы государственного и муниципального управления не отвечает современным требованиям. Недостаточный уровень нормотворческой культуры депутатского корпуса, его оторванность от потребностей и интересов народа ведут к отсутствию системности и комплексности в вопросах правового регулирования сферы государственного и муниципального управления, позволяют видеть лишь отдельные фрагменты целостной картины («лоскутное нормотворчество»). При этом «по-настоящему эффективные инструменты, с помощью которых можно своевременно и систематически выявлять имеющиеся или потенциальные проблемы, в системе государственного управления до сих пор законодательно не установлены»¹.

Нынешние негативные тенденции в правовом обеспечении государственного и муниципального управления пока нс ослабевают и, скорее всего, будут усугубляться. Это может привести к росту радикализма в обществе и активизации поиска альтернативных решений.

Альтернативными решениями могут стать: 1) разработка и реализация «нового курса», связанного с существенными изменениями в социальной, экономической, политической, правовой и духовной сферах; 2) усиление авторитарных тенденций в олигархо-бюрократической модели государства^[11][12].

Но ведь очевидно, что если при сформировавшейся олигархо-бюрократической модели государства большинство людей стали жить хуже, то данная модель для них теряет ценность.

По большому счету альтернативы развития России сегодня выглядят примерно следующим образом. Либо высшие органы государственной власти отказываются от либеральных догм и приступают к эволюционному демонтажу элементов олигархо-бюрократического строя, гибкому государственно-правовому регулированию социально-экономических процессов, модернизации промышленности и сельского хозяйства, адекватной оценке производительного труда, освоению новых технологий, поощрению малого и среднего бизнеса, либо страна превращается в государство перманентного кризиса. При этом следует учитывать, что в современных условиях развитость государства определяется не столько экономическим ростом, сколько уровнем и качеством жизни большинства народа.

В связи с этим автор разделяет следующую мысль С. II. Булгакова: «Правильной политикой должна быть признана поэтому такая, которая уделяет одинаковое внимание интересам как социального, так и экономического прогресса. Этим требованиям, по крайней мере в идее, удовлетворяет социальная политика марксизма, которая сознательно стремится сообразовать интересы экономического прогресса с требованиями социальной справедливости. Пример одностороннего увлечения экономическим прогрессом дают буржуазные английские и прочие апологеты, смотревшие на человека исключительно как на орудие производства богатств и этому одностороннему аспекту подчинявшие свои социально-политические требования. Это сопровождалось самым возмутительным безучастием к страданиям рабочего класса, несшего на своих плечах бремя накопления богатств»^[13].

Председателем Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькиным вполне обоснованно поставлен «вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, то и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять-таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом…

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских групп интересов. И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства"¹.

Н. В. Бутусова справедливо полагает, что «широкомасштабная конституционная реформа необходима для создания правовой основы глубоких, системных преобразований всех сфер жизни российского общества и государства в соответствии с научно обоснованной стратегией устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу»^[14][15].

Причем кризис правового обеспечения государственного и муниципального управления следует рассматривать как частное проявление цивилизационного кризиса и ценностного разлома. В связи с этим профессор С. Л. Капица отмечал: «Я совершенно убежден, что все человечество и Россия вместе с ним вступили в глубочайший кризис. Этот кризис с полной очевидностью виден в развитых странах во всех сферах — в образовании, культуре, науке, идеологии. Через некоторое время в кризис войдут и другие страны. Кризис выражается во все более остром несоответствии между механизмами управления и фундаментальными целями общества, иначе говоря, между базисом и надстройкой. Это несоответствие возникло впервые за миллион лет существования цивилизации. Этот кризис представляется много тревожнее энергетической, экологической или климатической ситуации»^[16].

На взгляд М. М. Бринчука, «игнорирование причин, вызвавших кризис, означает его усугубление со всеми прогнозируемыми последствиями. Причем рынок по своей природе, суть которой — получение прибыли, являясь основным инструментом развития экономики, явился, может быть, основным фактором создания не только экономического, но и других кризисов, в том числе системного цивилизационного»^[17].

«Человеческая цивилизация, — утверждает член-корреспондент РАН Г. В. Мальцев, — вступив когда-то на путь частной собственности, переоценила свои возможности пресекать вредное воздействие соответствующих институтов на природную и социальную среду, за что приходилось не раз расплачиваться потрясениями, революциями, кризисами, кумулятивным итогом которых является современный глобальный упадок»^[18].

Очевидно, что модернизация отечественного законодательства и дебюрократизация государственного и муниципального управления требует фокусировки не на процессах, а на результатах.

Так, исследования показывают, что ежегодный рост экономики в пределах 5—8% при высоких ценах на нефть не решает проблему стратегического прорыва России. Это очень низкие темпы экономического развития для огромной обнищавшей страны. При таких темпах экономического роста Россия в лучшем случае поднимется до уровня среднеразвитой страны. По оценке академика С. Ю. Глазьева, являющегося экономическим советником Президента России В. В. Путина, страна может развиваться с темпом не менее 10% в год, а по передовым технологическим направлениям — и 25—30%Г При обсуждении вопроса о более высоких темпах экономического развития следует обратиться к отечественной истории. Например, в СССР темпы ежегодного прироста производства составляли: в 1921—1926 гг. и в 1928— 1939 гг. соответственно 44% и 18%; в сельском хозяйстве (по валовому сбору зерна) — 18% и 3%. Для сравнения: если с 1919 но 1929 г. объем ежегодного промышленного производства увеличился во Франции в 2,4 раза, Германии — в 3 раза, то в России — в 11,4 раза^[19][20].

Сложные и противоречивые процессы, протекающие в России в последние десятилетия, требуют совершенствования системы правового регулирования государственного и муниципального управления. При этом целью модернизации этой системы должно быть установление более рационального и справедливого порядка в государственно-правовой жизни.

Анализ правовых основ государственного и муниципального управления и правоприменительной практики позволяет сформулировать ряд предложений по их совершенствованию.

Во-первых, целесообразно провести ревизию законодательства, обеспечивающего государственное и муниципальное управление. В связи с этим необходимо сократить существующее количество нормативных правовых актов, касающихся государственного и муниципального управления, до минимума, чтобы не было дублирования норм и требований ввиду их огромного количества и несогласованности.

Во-вторых, законодательно определить стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг.

В-третьих, в целях «устранения противоречий в законодательстве следовало бы провести инвентаризацию всех нормативных правовых актов, принятых и продолжающих формально действовать в Российской Федерации, подготовку полных перечней актов, подлежащих отмене. Освобождение российского законодательства от пока еще значительного по объему ненужного балласта позволит „упростить“ российскую правовую систему, повысить уровень ее эффективности»^[21].

В-четвертых, нельзя не согласиться с Ю. А. Тихомировым в том, что «настало время создать более эффективное законодательное обеспечение всех крупных преобразований. Речь идет о четком выделении в концепциях и программах государственных реформ, в программах социальноэкономического и политического развития, в отраслевых и региональных программах раздела „Нормативно-правовое обеспечение“. В нем следует определить сопряженность видов законов с решением стратегических и тактических задач, последовательность их принятия на разных этапах решения задач, связь с законами правительственных и ведомственных актов, которые надлежит принять или изменить»^[22].

Представляется, что обновления законодательства в сфере государственного и муниципального управления целесообразно проводить по следующим направлениям.

• 1. Приведение действующего законодательства, в том числе Конституции РФ, в соответствие с духом и буквой Всеобщей декларации прав человека, а также других актов международного права, подписанных Россией как членом международного сообщества. Это требование вытекает из общепризнанного принципа международного права pacta sunt servada, согласно которому все государства должны выполнять международные обязательства, содержащиеся в актах, подписанных ими, всеми имеющимися средствами. Признание приоритета международного права требует того, чтобы все государства привели свое внутреннее законодательство в соответствие с международными нормами.
• 2. Принятие необходимых федеральных законов, в том числе федеральных конституционных законов.
• 3. Дополнение отечественного законодательства демократическими правовыми институтами, а также юридическими механизмами реализации прав и свобод человека и гражданина. Статья 2 Конституции РФ декларирует, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Однако в действующем отечественном законодательстве отсутствуют многие демократические институты, нет реальных средств, гарантирующих осуществление целого ряда прав и свобод на практике. Так, действующее законодательство не предусматривает уголовной ответственности органов государственной власти, их должностных лиц за нарушение конституционных прав и свобод гражданина либо за бездеятельность в их защите.
• 4. Исключение из действующего законодательства норм, порождающих бюрократизм, коррупцию и социальную несправедливость.

Что касается юридических механизмов, обеспечивающих эффективную деятельность органов государственного и муниципального управления, государственных и муниципальных служащих, то их совершенствование целесообразно вести по следующим направлениям.

• 1. Закрепление в Конституции РФ реального разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, с четким определением их функций и полномочий. Такой подход исключает возвышение президентской власти над органами законодательной, исполнительной и судебной власти, препятствует сосредоточению власти в руках одного должностного лица, в одном органе или одной правящей группе, ограждает граждан от злоупотребления властью, произвольных и неэффективных деяний высших должностных лиц.
• 2. Создание юридических механизмов, обеспечивающих представительство и профессионализм высшей законодательной власти. В связи с этим целесообразно установить запрет на финансирование избирательных кампаний со стороны юридических и физических лиц. Кроме того, кандидаты в национальный парламент должны сдавать экзамен на знание законодательной техники и проходить психологическое тестирование на предмет наличия необходимых деловых и духовно-нравственных качеств.
• 3.

  Введение

  института выборности на конкурсной основе судей всех инстанций, обязательного прохождения кандидатами на должности судей сложных экзаменов и психологических тестов, достойной социальной защиты судей и т. д. Подобные меры позволят суду запять ведущее место как в системе правоохранительных органов, так и в более эффективной защите конституционных прав и свобод граждан. В связи с этим уместно обратить внимание на практику США, где судебная власть обладает необходимой независимостью и где «правительство каждый год проигрывает десятки важных дел, и при этом режим молча проглатывает горькую, но неизбежную пилюлю»^[23].

• 4. Формирование юридических механизмов, обеспечивающих профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих. Речь идет об открытых и справедливых конкурсах на основе оценки профессиональных знаний, деловых и духовно-нравственных качеств кандидатов; представляется, что слуги народа должны отвечать трем важнейшим критериям: 1) иметь разносторонние, глубокие и системные знания; 2) быть людьми, умеющими организовать дело на уровне современных стандартов; 3) быть способными подчинить личный интерес общественному. Должны проводиться аттестации государственных и муниципальных служащих независимыми центрами оценки на основе четких и прозрачных критериев и не реже одного раза в два года и др.
• 5. Очищение органов государственного и муниципального управления от коррупционеров, лиц, проявляющих бюрократизм, а также наносящих ущерб национальнгям интересам страны. От государственных и муниципальных служащих необходимо требовать быть примером для народа в жизни и служении Отечеству.

Совершенствуя законодательство в сфере государственного и муниципального управления, следует помнить о том, что «любая власть — законодательная, исполнительная, судебная — неизбежно превращается в бюрократию. Ее основные проявления выражаются в следующем: забота о себе, расширение своих льгот; увеличение круга своих прав, с одной стороны, и стремление, с другой стороны, сбросить „трудные“ полномочия на чужие плечи; черствость и раздражение к „челобитчикам“, то есть к гражданам, ради которых они обязаны работать; отсутствие государственного „полета“ в своих делах»¹.

Существующий системный кризис отечественного государства — это не только реальная угроза для национальной безопасности страны. Одновременно это реальная возможность максимально использовать положительный потенциал кризисной ситуации для обновления устаревших политико-правовых, финансово-экономических, социальных, культурноидеологических механизмов, тормозящих развитие общества и государства. И будет очень плохо, если граждане, институты гражданского общества, высшие органы государственной власти должным образом не используют эту возможность.

Ведь «кризисы могут подтолкнуть общественное и политическое развитие, реализовать скрытые силы, способствующие изменениям, служа таким образом, своего рода „окнами возможностей“ для смены экономических и политических парадигм развития»^[24][25].

• [1] Большая пресс-конференция Владимира Путина 18 декабря 2014 г. // Президент России: [офиц. сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/47 250 (дата обращения: 06.11.2015).
• [2] Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1. С. 81.
• [3] См. об этом: Нестеров А. В. Некоторые аспекты проекта Федерального закона «О стандартах государственных услуг» // Государственная власть и местное самоуправление. 2006.№ 4.
• [4] См.: Зорькин В. В хаосе нет морали // РГ. 2012. 11 дек.
• [5] См.: Власенко II. А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8.
• [6] См.: Шишкин С. И., Лаврик М. А. Кризис регионального парламентаризма в России: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 19.
• [7] Маковский А. Л. Наука сегодня не востребована так, как это должно быть в правовомгосударстве // Закон. 2014. № 12. С. 9.
• [8] См.: Там же.
• [9] См.: Чиркин В. Е. Конституционное право России: учебник. С. 88.
• [10] Добрынин Н. М. Юридическая наука и ее роль в становлении новых федеративныхотношений: системный кризис, его причины и пути перехода на новый качественный уровень // Государство и право. 2007. № 1. С. 11.
• [11] Марголин А., Бучнев О. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздействия // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 1. С. 28.
• [12] См.: Осейчук В. И. О банкротстве либеральной модели государства и стратегии строительства нового государства // Государство и право. 2014. № И.
• [13] Булгаков С. II. О социальном идеале // Власть и право: Из истории русской правовоймысли. Л., 1990. С. 272−273.
• [14] Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 12.
• [15] Бутусова Н. В. О модернизации российской Конституции (цели, задачи, пути осуществления). С. 8.
• [16] Известия. 2008. 14 фев.
• [17] Бринчук М. М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства. С. 33.
• [18] Мальцев Г. В. Развитие права: к единению с разумом и наукой. С. 163.
• [19] См.: Возможна ли стратегия экономического развития России? Обсуждение в Президиуме РАН // Вестник Российской академии наук. 2003. Т. 73. № 8. С. 688.
• [20] См.: Гундаров И. Отечественная модель экономического чуда // НГ. 1998. 8 окт.
• [21] Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 114.
• [22] Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 101.
• [23] Ле Ван Ком. Проблемы обновления законодательства и совершенствования государственного аппарата во Вьетнаме // Государство и право. 1996. № 4. С. 143.
• [24] Лвакьян С. А. Конституционализм и публичная власть: концепции и перспективы //Конституционное и муниципальное управление. 2013. № 11. С. 29.
• [25] Порфирьев Б. Современные концепции кризисов и принятие управленческих решений // Российский экономический журнал. 2004. № 4. С. 49.