Принципы правового регулирования сферы государственного и муниципального управления

Следует разграничивать понятия «принципы правового регулирования», «принципы государственного управления» и «принципы правового регулирования отношений в сфере государственного управления».

В теории государственного управления существует три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:

• 1) правовой;
• 2) политический;
• 3) менеджеристский (управленческий).

Согласно правовому подходу ключевыми ценностями государственного управления являются верховенство права, защита прав граждан. Государственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции РФ.

Согласно политическому подходу основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы государственной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учет ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных ipynn.

Согласно мепеджеристскому подходу основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в измеримой форме. Основная проблема, которая заключается в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами, или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерный признак данного подхода — использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятия «государственное управление».

Общей для всех трех подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:

• 1) следования принципу верховенства права (правовой подход);
• 2) следования воле народа (политический подход);
• 3) следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.

Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие ключевых ценностей принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке качественного управления учитывает ключевые ценности различных подходов.

Ценности правового подхода:

• 1) верховенство права — наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств;
• 2) равенство и недискриминация — равный подход ко всем гражданам.

Ценности политического подхода:

• 1) участие граждан в процессе принятия государственных решений как непосредственное, так и через организации гражданского общества;
• 2) оперативность — административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц;
• 3) ориентация на консенсус — используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.

Ценности менеджеристского подхода:

• 1) результативность и эффективность — органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов;
• 2) универсальные организационные ценности:
  • — прозрачность;
  • — подотчетность.

Наряду с политическими, правовыми и менеджеристскими ценностями в методике ООН можно выделить универсальные организационные ценности (прозрачность и подотчетность), которые относятся не к конкретному содержанию деятельности органов государственного и муниципального управления, а к решению проблемы, характерной для любой организации. Именно одновременное наличие прозрачности и подотчетности является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления.

Принципы правового регулирования — это руководящие идеи, предпосылки, которые могут быть использованы в качестве базиса для построения норм права. Принципы права, являясь своеобразным каркасом законодательных актов, претворяются в жизнь за счет предшествующего определения принципов правового регулирования¹.

К принципам правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления относятся следующие.

Принцип верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, означает, что в случаях расхождения законов субъектов РФ с Конституцией РФ и федеральными законами действует Конституция и федеральные законы. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом, актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Принцип народовластия устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления. Анализ практики государственного и муниципального управления в современной России позволяет констатировать очевидный факт: роль российского народа в управлении государством сведена к минимуму. Народ в малой степени пользуется той самодержавной властью, которая торжественно провозглашается в Конституции РФ.

По мнению А. Бузгалина, «в России власть и капитал принадлежат олигархам, бюрократии и тем, кто давно превратился в послушных жиреющих слуг, возглавляющих аналитические центры и СМИ „мудрецов дивана“, занимающих ведущие посты в разбухающих, как на дрожжах, государственных и частных охранных службах „опричников“, плодящих гламурную маскультуру „скоморохов“»^[1][2].

В действительности у российского народа крайне ограничены возможности даже в деле выбора людей, которые управляют от его имени и его авторитетом. В связи с широким распространением административного ресурса и огромным влиянием денег в избирательном процессе фактически выбор представителей народа осуществляется узкой группой состоятельных и влиятельных граждан. Причем в последние годы возможности народа влиять на институты государственной власти были существенно ограничены. Новеллы в избирательном законодательстве отказали народу в протестном голосовании «против всех», лишили его права выбирать членов Совета Федерации Федерального Собрания. А. А. Сергеев не без оснований утверждает, что «государственное устройство Российской Федерации сегодня зависит от воли узкой группы лиц, представляющих высшее руководство страны, а не от конституционных принципов или потребностей саморегулирующего гражданского общества»^[3].

С. А. Авакьян подчеркивает: «Неужели не очевидно, что как раз-то народ пока отчужден, реально отодвинут от власти в нашей стране… Не будем отрицать очевидное — до реальной власти народа нам еще далеко…»¹.

Принцип ответственности требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государственного и муниципального управления за невыполнение или некачественное, несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий. В связи с этим С. А. Авакьян отмечает, что «органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа и ответственны перед ним»^[4][5].

Однако реальная государственно-правовая действительность нередко находится в противоречии с теорией и правовыми принципами государственного и муниципального управления. На взгляд А. И. Солженицына, «над всеми стоит власть сплотки людей, бесконечно равнодушных к судьбе подвластного им народа и даже к тому, выживет ли он вообще или нет»^[6].

Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией РФ. Однако лишь 10% опрошенных россиян уверены, что каждый может повлиять на события в стране, а 45% вообще не чувствуют себя их участниками. Только 4% респондентов полагают, что власти заботятся о жизни простых людей^[7].

В ходе совместного исследования Института социологии РАН и российского представительства Фонда Фридриха Эберта всего 1,9% опрошенных чиновников и 0,8% опрошенных россиян заявили, что народ влияет на функционирование государственной власти. При этом 32% опрошенных россиян отмечают, что власть в стране принадлежит олигархам, и лишь 19% считают, что реальная власть принадлежит Президенту России^[8].

Поэтому трудно не согласиться с С. А. Авакьяном в том, что «надо от провозглашения народовластия как принципа конституционного строя (статья 3 Конституции России) сделать шаги в направлении реального обеспечения народовластия»^[9].

Принцип разделения властей заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции.

В Конституции РФ принцип разделения властей закреплен в ст. 10: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Однако в следующей статье Конституции РФ устанавливается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет президент, в Конституции РФ прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент России в соответствии с Конституцией РФ осуществляет верховную власть.

Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном в федеративных государствах.

Сущность принципа федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ при обеспечении равноправия субъектов Федерации между собой и в их отношениях с федеральными органами власти.

В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов РФ.

Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнительной власти имеют обязательный характер для соответствующих органов субъектов РФ, законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти. В качестве составляющей механизма реализации принципа федерализма используется административный договор как правовая форма регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип сочетания централизации и децентрализации государственного и муниципального управления заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов РФ и органов муниципального управления.

Принцип гласности в государственном и муниципальном управлении имеет решающее значение. Он обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного и муниципального управления, а также должностных лиц. Принцип гласности требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.

В государственном и муниципальном управлении принцип гласности является способом осуществления прямой и обратной связи между органами управления и населением. Реализация принципа гласности обеспечивает рост активности граждан в оценке, подборе и выдвижении кадров в органы управления.

Принцип гласности особенно важен в деле повышения ответственности руководителей органов государственного и муниципального управления, а также усиления требовательности к ним граждан за порученное дело. Реализация принципа гласности в управлении тесно связана с законом участия граждан в государственном и муниципальном управлении, обеспечивая включение широких слоев населения в государственное и муниципальное управление, особенно в случаях необходимости открытого, всестороннего обсуждения и принятия важных государственно-управленческих решений.

Принцип законности означает, что государственное и муниципальное управление должны строго основываться на законодательных актах. Этот принцип требует от органов государственного и муниципального управления точного, единообразного выполнения законов, осуществления этими органами только таких управленческих действий, которые соответствовали бы содержанию государственной воли, выраженной в законах, принятие управленческих решений по вопросам, отнесенным законом к компетенции данного органа, в установленном порядке и в определенной форме.

Подзаконность государственного и муниципального управления имеет важное значение и потому, что в целом ряде случаев органы государственного и муниципального управления наделяются полномочиями самостоятельной разработки и принятия общеобязательных правил поведения.

Взаимоотношения органов государственного и муниципального управления с гражданами и общественными организациями должны осуществляться строго в пределах их полномочий. Ни один государственный или муниципальный орган, осуществляющий управленческую деятельность, не может сам изменять, расширять или сужать закрепленную за ним компетенцию.

Функционально-отраслевой принцип объединяет два принципа: отраслевой и функциональный.

Отраслевой принцип управления как составная часть функциональноотраслевого принципа требует такую организацию государственного и муниципального управления, при которой за органом государственного или муниципального управления закрепляются однородные, органически связанные по характеру производственной деятельности объекты управления. Например, предприятия коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры и т. п.

Отраслевая организация государственного и муниципального управления позволяет укомплектовать аппарат органов государственного и муниципального управления специалистами, знающими теоретические и практические вопросы функционирования конкретной отрасли хозяйства, способными принимать оптимальные решения, но управлению данной отраслью.

В результате отраслевой организации государственного и муниципального управления повышается эффективность функционирования отраслей.

Функциональный принцип как составная часть функционально-отраслевого принципа формирует требование, в соответствии с которым на орган государственного или муниципального управления возлагаются полномочия по выполнению определенной функции государственного или муниципального управления.

Например, в социально-экономической сфере органы государственного и муниципального управления выполняют функции анализа, прогнозирования и планирования (программирования) социально-экономического развития соответствующей территории, а также функцию контроля выполнения планов; статистические органы — функцию учета результатов деятельности органов государственного и муниципального управления и т. п.

Принцип двойного подчинения в государственном и муниципальном управлении означает требование подчинения конкретного органа функциональной или отраслевой компетенции органу управления общей компетенции (правительство, администрация) и соответствующему вышестоящему органу управления по вопросам его компетенции.

Принцип двойного подчинения, с одной стороны, направлен на обеспечение осуществления единой государственной политики в отраслевом и межотраслевом управлении, вырабатываемой федеральными органами управления. При этом органы общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления осуществляют линейное управление соответствующими органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а федеральные органы реализуют функциональное управление этими органами. С другой стороны, федеральные территориальные органы, финансируемые из федерального бюджета (управления имуществом, финансовые, внутренних дел и др.), находятся в подчинении соответствующего органа общей компетенции субъекта Федерации, муниципального образования, входят в его организационную структуру, что обеспечивает согласование проводимой федеральной политики с интересами субъектов Федерации и муниципальных образований. В этом случае федеральные органы государственного управления устанавливают цели и задачи, т. е. осуществляют линейное управление. Органы управления общей компетенции субъектов Федерации и местного самоуправления определяют способы достижения этих целей и задач применительно к местным условиям, т. е. выполняют функциональное управление федеральными территориальными органами.

Линейно-функциональный принцип объединяет два принципа: линейный и функциональный. Линейный принцип как составная часть лииейнофункционалыюго принципа предусматривает требование реализации линейных управленческих отношений, сущность которых, как ранее отмечалось, заключается в осуществлении связи между субъектом и объектом управления: руководство — исполнение. Этот принцип предполагает прямое административное подчинение объекта субъекту управления по всем вопросам деятельности объекта. На основе линейного принципа управления формируется линейная организационная структура органов государственного и муниципального управления.

Функциональный принцип как составная часть линейно-функционального принципа предполагает требование осуществления функциональных управленческих отношений, заключающихся в реализации связи между субъектом и объектом управления.

На основе сочетания линейного и функционального принципов формируются линейно-функциональные организационные структуры органов государственного и муниципального управления.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности заключается в том, что в государственном и муниципальном управлении осуществляется и единоначальное и коллегиальное управление. Выбор каждого из них определяется характером объекта управления. Так, в управлении отраслью хозяйства применяется принцип единоначалия управления, в соответствии с которым управление отраслью осуществляет на федеральном или республиканском уровне министр, на краевом, областном, окружном, городском и районном — начальник управления или отдела. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами, составляющими отрасль хозяйства, представляется возможным подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя отраслью хозяйства. С другой стороны, на руководителя возлагается вся ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности управления, означающего принятие управленческих решений большинством голосов членов органа управления. К коллегиальным органам управления относится, например, Правительство РФ.

Такой подход определяется тем обстоятельством, что межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно, с другой — если министр примет ошибочное решение, то в этом случае ущерб будет нанесен одной отрасли хозяйства; ошибочное решение при межотраслевом управлении нанесет ущерб всем отраслям хозяйства или большинству из них. Коллегиальность принятия межотраслевых управленческих решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Принцип сочетания единоначалия и коллегиальность в сфере государственного и муниципального управления заключается также и в том, что при реализации единоначалыюго управления важные принципиальные вопросы деятельности органа государственного или муниципального управления обсуждаются специально создаваемыми совещательными органами — коллегиями. Они принимают решения большинством голосов в форме постановлений. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами руководителя органа управления.

Такие коллегии, например, создаются в федеральных министерствах в составе министра (председателя коллегии), его заместителей по должности, а также других руководящих работников системы министерства. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством РФ. В случае разногласий между коллегией и се председателем последний проводит в жизнь свое решение соответствующим правовым актом. Вместе с тем председатель коллегии докладывает о разногласиях, в зависимости от формы подчинения, — Президенту России или Правительству РФ. Члены коллегии имеют право сообщить этим лицам свое особое мнение по принятому решению. Такой подход к роли коллегии как совещательного органа придает ее членам определенный правовой статус, положительно влияющий на эффективность принимаемых решений.

Принцип плановости правового регулирования государственного и муниципального управления предусматривает необходимость разработки программ и планов совершенствования нормативной правовой базы, регламентирующей сферу государственного и муниципального управления.

Принцип научности правового регулирования государственного и муниципального управления означает необходимость, во-первых, осуществления построения и совершенствования государственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использованием научных методов. Как отмечалось в выступлении Президента России Б. Н. Ельцина в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г., «метод проб и ошибок, который широко распространен в государственном управлении, должен уйти в прошлое. Настало время научно обоснованных решений, позитивной работы по научному управлению государством»¹.

Принцип эффективности правового регулирования государственного и муниципального управления. Эффективность правового регулирования сферы государственного и муниципального управления — эго мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, воплощаемая в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов. Как справедливо отмечает С. С. Алексеев, не законом на бумаге, а его воплощением определяется характер и степень интенсивности правового регулирования, строгость исполнения правовых предписаний, действенность правового принуждения^[10][11].

В. В. Лобанов считает, что к числу факторов, от которых зависит качество работы государственных структур, относится качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного устройства^[12].

В связи с этим следует обратить внимание на некоторые негативные тенденции социально-экономического развития страны в постсоветский период, которые, несомненно, свидетельствуют о существенных издержках в правовом обеспечении государственного и муниципального управления. Так, по независимым оценкам, в 2013 г. размер российского ВВП составлял около 84% от ВВП РСФСР 1987 г. (по данным официальной статистики, он превосходил его на 16%) Г По ключевым показателям экономического развития страна отброшена к началу XX в. Так, в 1910 г. по объему ВВП Россия находилась на пятом месте в мире, а величина ВВП на душу населения составляла 28% от аналогичного показателя США. И сейчас мы имеем те же 28%, а по объему ВВП занимаем шестое-седьмое место в мире^[13][14].

За 18 лет (1992—2010 гг.) разница между числом родившихся и числом умерших составила более 13,1 млн человек, что сопоставимо с потерями в Великой Отечественной войне^[15].

По итогам 2013 г. Россия занимает 57 место в мире (среди 185 стран — членов ООН из 193) по индексу человеческого развития. В 2012 г. — занимала 55 место.

По данным «Доклада о развитии человека», опубликованного ООН в 2004 г., Россия по индексу развития человеческого потенциала занимала следующие места: 1990 г. — 26-е, 1992 г. — 34-е, 1993 г. — 37-е, 1995 г. — 67-е, 1997 г. — 71-е, 1998 г. — 62-е, 2000 г. — 62-е, 2001 г. — 63-е, 2002 г. — 57-е, 2003 г. — 63-е, 2011 г. — 66-е. Следовательно, за 23 года Россия в международном рейтинге индекса человеческого развития опустилась на 31 ступень вниз.

• [1] См.: Кеня И. А. Специфика принципов правового регулирования отношений в сферегосударственного управления // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 66—67.
• [2] Бузгалин А. Жесткие грани большого проекта // ЛГ. 2012. № 26.
• [3] Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М.: Юриспруденция, 2005. С. 111.
• [4] Авакьян С. Точка отсчета — народ // РГ. 2006. 28 окт.
• [5] Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб, курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2006. С. 328−329.
• [6] Солженицын А. И. Россия в обвале. М.: Рус. путь, 2002. С. 106.
• [7] См.: Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. М. :ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 446.
• [8] См.: Дульман Я. Хороший чиновник, которого нет // РГ. 2005. 2 нояб.
• [9] Авакьян С. А. Гарантированное народовластие (десять причин для конституционнойреформы в России) // ПГ-Политика. 2012. 16 окт.
• [10] Ельцин Б. II. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября1995 г. М" 1995.
• [11] См.: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 214—215.
• [12] См.: Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб. :Питер, 2004. С. 290.
• [13] См.: Ханин Г., Фомин Д. Лукавая цифра против экономики России // Ведомости. 2014.18 марта.
• [14] См.: Прохожее Л. Проблема трудовых отношений: как разорвать порочный круг //Государственная служба. 2012. № 3. С. 39.
• [15] См.: Бобков В. Удручающие социальные результаты двадцатилетие! капиталистической трансформации России // Российский экономический журнал. 2012. № 2. С. 24.