Формы правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления

Практика знает немало форм правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления. Основными из них являются нормативные правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Ключевое значение в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления имеет конституция государства, обладающая высшей юридической силой в стране. Конституционное регулирование отношений в сфере государственного и муниципального управления Российской Федерации основывается на установленных Конституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся:

• 1) к основам конституционного строя (ст. 1—16);
• 2) правам и свободам человека (ст. 17—64);
• 3) федеративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65—79);
• 4) институту президентства (ст. 80—93) и другим высшим органам государственной власти — Федеральному Собранию РФ (ст. 94—109), Правительству РФ (ст. 110—112), судебной власти (ст. 118—129);
• 5) местному самоуправлению (ст. 130—133).

В Конституции РФ закрепляются система государственного и муниципального управления, принципы и механизмы ее формирования, правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления, процедуры законодательного процесса, принципы формирования и реализации государственной и муниципальной политики, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления.

Как справедливо подчеркивает В. Д. Зорькин, «Конституция вообще, т. е. правовое устроение жизни общества и государства на определенных принципах, служит для вполне конкретной цели. Таковой, прежде всего, является нормальная цивилизованная жизнь человека и гражданина. Когда права и свободы защищены, можно сказать, что он живет под Конституцией или в Конституции. Правовая безопасность, конституционная безопасность — это цель любой конституции в мире. Когда права и свободы человека реализуются беспрепятственно, на основе гармонии с другими людьми, то государство должно чувствовать себя удовлетворенным»¹.

В. В. Гриб считает, что «в основу концепции конституционного строя Российской Федерации в действующей Конституции Российской Федерации положены великие гуманистические идеи, исходящие из незыблемости и неотчуждаемости прав и свобод человека и гражданина. Государство рассматривается Конституцией как официальный представитель общества, правомочный решать только тс вопросы, которые за ним закреплены в Конституции. И хотя большинство этих идей не реализовано на практике, а реальное развитие современной России подчас находится в вопиющем противоречии с ними, сам факт закрепления этих идей… играет важную положительную роль…»^[1][2].

Признавая приоритет Конституции РФ в правовом регулировании отношений в сфере государственного и муниципального управления, нельзя не видеть ее существенные недостатки¹.

На наш взгляд, по сути своей Основной Закон страны не в полной мере соответствует демократическим стандартам конституционализма. Наиболее точно и лаконично демократические стандарты конституционализма были сформулированы во французской Декларации прав человека и гражданина: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделения властей, не имеет Конституции»^[3][4]. Любой непредвзятый специалист подтвердит, что в ст. 80—93 Конституции РФ установлены фактически неограниченные полномочия главы государства, таким образом, любые действия последнего соответствуют конституционным нормам. В ст. 10 Конституции РФ принцип разделения властей формально признается, но фактически механизм сдержек и противовесов в Основном Законе отсутствует. Главный институт российской государственной власти — президент — сосредоточил в своих руках нити законодательной, исполнительной и судебной власти и возвысился над ними.

Что касается гарантий прав и свобод народа на достойную жизнь, то они, на наш взгляд, практически отсутствуют. В связи с этим В. Е. Чиркин пишет: «Есть крупные недостатки в механизмах, в том числе законодательных, по распределению общественных благ, многие современные принципы отношений в обществе (социальное партнерство, социальная справедливость, регулирующая роль государства, социально ориентированная экономика, прогнозирование или планирование и др.) даже не упоминаются в Конституции. Вряд ли можно сказать, что Конституция РФ — по-настоящему хорошая конституция, как иногда говорят о ней с высоких трибун»^[5].

Естественно, что Конституция РФ устанавливает правовые основы государственного и муниципального управления объектами, процессами, отношениями в самых общих, принципиальных чертах, содержит только стержневую часть правовых норм, регулирующих управление экономикой со стороны государства. Конституционные установления в части госз’дарственного и муниципального управления во многом не являются правовыми нормами прямого действия и потому нуждаются в детализации и конкретизации, осуществляемых посредством принятия сводов (кодексов) законов, отдельных законов, других нормативных правовых актов.

Среди базовых федеральных законов, оказывающих огромное влияние на государственное и муниципальное управление, особое значение имеют: Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный и Налоговый кодексы; федеральные законы от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.

При этом следует отметить, что в законодательном обеспечении государственного и муниципального управления имеется ряд серьезных проблем. Во-первых, низким остается уровень качества принимаемых и вводимых в действие законов. Это подтверждается практикой внесения в законы изменений и дополнений в достаточно короткие промежутки времени после начала их действия.

Во-вторых, пока неразрешенной проблемой является несистемный характер изменений действующего законодательства. Вновь принимаемые законы нередко противоречат действующим, значительную долю в принятых законах составляют акты частного характера.

Правовое обеспечение сферы государственного и муниципального управления осуществляется и в подзаконных актах. Речь идет:

• 1) о постановлениях палат российского парламента;
• 2) указах и распоряжениях Президента России;
• 3) постановлениях и распоряжениях Правительства РФ;
• 4) актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента России в федеральных округах;
• 5) приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров;
• 6) постановлениях и решениях судебных органов.

Подзаконным является постановление палаты российского парламента. Это правовой акт государственного управления, принимаемый Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам, исчерпывающим образом перечисленным в ст. 102 и 103 Конституции РФ. Например, принимаются постановления по вопросам изменения границ между субъектами РФ, введения военного и чрезвычайного положения, решения кадровых вопросов по высшим государственным должностям, амнистии, импичмента, об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами страны.

Главенствующее положение среди всех подзаконных актов занимают указы Президента России.

Указ — решение в форме нормативного акта Президента России или президента республики в составе Российской Федерации. Указы обязательны для исполнения на всей территории страны или соответствующего субъекта РФ. Никакого дополнительного утверждения не требуют (за исключением случаев введения военного и чрезвычайного положения). Многие из них носят оперативно-распорядительный характер. Их предмет — основные направления внутренней и внешней политики страны. Указы обеспечивают правовой характер управления важнейшими общественными отношениями, которые не подпали под регулирующую силу законов. Многие указы содержат первичные нормы права, а значит, по своей юридической силе их можно приравнивать к закону. Особо значимы для государственного управления указы и распоряжения Президента России по формированию системы органов исполнительной власти, назначению руководителей, кадровым перемещениям. На основе президентских указов в нашей стране проводилась приватизация, формировались основы государственной службы, реализуются приоритетные национальные проекты.

В правовом регулировании сферы государственного и муниципального управления важную роль играют конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В них регулируются вопросы, относящиеся к компетенции субъектов Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Законы, указы, постановления, приказы, инструкции, правила и положения называют государственными актами управления. Издание таких актов в форме писем и телеграмм не допускается. Кроме того, правом издавать нормативные правовые акты не обладают структурные подразделения и территориальные органы исполнительной власти.

Правовые формы государственного управления определяют юридически значимую деятельность государственных структур и должностных лиц во взаимоотношениях с субъектами регулируемых отношений. В правовых формах опосредуются базовые субъектно-объектные управленческие взаимосвязи и отношения. Правда, действенность правовых форм во многом зависит от качества неправовых (организационных) форм управленческой деятельности.

К правовым основам местного самоуправления относятся уставы муниципальных образований, решения, принятые на референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В юридической науке и на практике ведутся споры о юридической природе отдельных правовых актов органов местного самоуправления. Так, согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению, решения представительного органа муниципального образования по вопросам организации деятельности данного органа (регламент, положение о постоянных комиссиях, положение об аппарате и др.) являются ненормативными правовыми актами^[6]. Органами власти муниципальных образований они нередко рассматриваются как нормативные правовые акты. Доктрина также относит их к числу нормативных правовых актов, поскольку данные акты устанавливают организационноправовой статус органов муниципальной власти и их структурных подразделений.

Определенным ориентиром в этом споре может служить постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в котором названы существенные признаки нормативного правового акта. К таковым относятся:

• 1) издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
• 2) наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц и рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вантесва Н. В. указывает на существование «потребности в издании федерального закона о правовых актах, принимаемых на территории Российской Федерации, который закрепил бы легальные дефиниции нормативного и ненормативного правового актов и снял периодически возникающие спорные вопросы»^[7].

Кроме того, следует учитывать и то, что российское законодательство предусматривает верховенство норм международного права, если международные нормы ратифицированы законодательной властью России. Статья 15 Конституции РФ провозглашает: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэтому многие положения международно-правовых документов являются источником правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления. В связи с этим в первую очередь отметим резолюцию 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка».

Кроме того, выделим Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. Он определяет, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность участия в государственном управлении, на подлинно демократических выборах голосовать и баллотироваться в органы власти (п. «а», «Ь» ст. 25).

Положение о допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной службе установлено в п. 2 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г.

Статья 3 Конвенции о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. провозглашает равные права мужчин и женщин занимать должности общественной и государственной службы и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

Правительства практически всех стран сотрудничают и взаимодействуют с ООН, другими крупными международными организациями, фондами, банками, что способствует перенесению норм международного права, признанных в мире правил и норм в национальное законодательство.

Возможность обжалования действий органов государственного управления в международных судебных инстанциях также способствует интернационализации государственного управления в рамках страны, его приближению к международным стандартам. Отдельные аспекты государственного управления закреплены международными стандартами серии ISO.

Усиливающееся воздействие международного права на государственное и муниципальное управление никоим образом не лишает последнее имманентно присущих ему национальных черт, обусловленных историей, традициями, исповедуемой в стране идеологией, религией, экономическим положением, ресурсным обеспечением и другими факторами политической, социальной, национальной природы. Так что государственное и муниципальное управление было, есть и будет в определенной степени национальным, опирающимся на правовые нормы, действующие в данной стране.

К формам правового регулирования отношений в сфере государственного и муниципального управления предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

• 1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;
• 2) устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;
• 3) полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что «серьезное внимание следует уделить формированию эффективного механизма реализации законов. Это позволит предотвращать и устранять нарушения законности и растущее влияние «теневого» права и коррупциогенности законодательства. Целесообразно:

• а) признать реализацию законов важнейшим показателем деятельности всех государственных органов и организаций;
• б) обеспечить систематический контроль за исполнением законов всеми органами и организациями и публикацию соответствующей информации;
• в) ввести официальную ежегодную отчетность о видах нарушений законов в отраслях и сферах и ее анализ;
• г) обеспечить систематическое обобщение всей судебной практики и ее использование для совершенствования правоприменительной деятельности"^[8].

Президент России В. В. Пугин, выступая перед законодателями, подчеркнул, что все принимаемые законы должны быть эффективно работающими, эффективно применяемыми на практике. При этом государство должно взять на себя только те обязательства, которые оно реально может исполнить и которые финансово обеспечены. Нужно прекратить заниматься пустыми обещаниями, демагогией и перестать обманывать народ принятием не просчитанных и не обеспеченных законов¹.

В связи с этим обращает на себя внимание ситуация, сложившаяся в сфере жилищного строительства. Как известно, для решения жилищной проблемы в России необходимо строить минимум 1 кв. м жилья на человека в год. В принятой Правительством РФ в 2008 г. Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года была поставлена цель к 2012 г. строить до 100 млн кв. м жилья, а к 2020 г. — 140—150 млн кв. м жилья. Но пока в стране ежегодно строится не более 80 млн кв. м жилья. Очевидно и то, что к 2020 г. целевая установка строить в год 140—150 млн кв. м. жилья не будет достигнута, и высшая государственная власть в очередной раз обманет ожидания народа.

Лунеев В. В. справедливо обращает внимание на образовавшийся и неуклонно расширяющийся разрыв «между нашими правовыми декларациями и практикой жизни». На его взгляд, «эти ножницы указывают на масштабы и тенденции нового идеологического и правового лицемерия»^[9][10].

• [1] Зорькин В. Д. Судить по Конституции и совести // Журнал российского права. 2003.№ 9. С. 4.
• [2] Гриб В. В. Управление институтами гражданского общества в России // Российскийсудья. 2010. № 3. С. 32.
• [3] См.: Боброва Н. А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России // Конституционноеи муниципальное право. 2013. № 3.
• [4] Конституции зарубежных государств: учеб, пособие. М., 1996. С 137.
• [5] Чиркин В. Е. Россия, Конституция, достойная жизнь: анализ взаимосвязей // Государство и право. 2006. № 5. С. 6.
• [6] См.: Разъяснение Комитета Государственной Думы по местному самоуправлениюк Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (5—7 главы) // Государственнаявласть и местное самоуправления. 2007. № 11. С. 29—38.
• [7] Вантеева Н. В. Система муниципальных правовых актов: дефекты законодательногорегулирования // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 63.
• [8] Тихомиров 10. Л. Управление на основе права. С. 116.
• [9] РГ. 2003. 19 фев.
• [10] Лунеев В. В. Тенденции современной преступности и борьбы с ней в России // Государство и право. 2004. № 1. С. 12.