Особенности российского федерализма

Однако реализация заложенных в конституции предпосылок в повседневной политической практике наталкивается на серьезные препятствия, приводящие к серьезным нарушениям основ федеративного устройства. Противоборство между тенденциями децентрализации и централизации, демократическими методами управления и авторитарными привело к созданию противоречивого федерализма, который А. Салмин назвал фиктивным¹, а В. Ковалев номинальным^[1][2]. М. X. Фарукшин придерживается сходного мнения, характеризуя российский федерализм как неустоявшийся, имеющий «по ряду признаков более декларативный, чем реальный характер»^[3][4]. Население оказалось отдалено, а иногда исключено из процесса принятий решений и участия в федеративных политических связях.

Г. И. Грибанова предполагает, что «в условиях демократического транзита политические элиты оказываются вынужденными для сохранения территориальной целостности страны нередко обращаться не только к демократическим, но и авторитарным инструментам воздействия, усиливая уровень централизации государственного управления», откуда происходит противоречивость федеративных реформ¹.

В 1990;х гг. в российской политической практике серьезно нарушались основы федеративного устройства. Так, например, конституции 19 из 21 республик содержали положения, прямо противоречащие Конституции Российской Федерации. Основные законы Татарстана, Башкортостана, Якутии (Саха), Тувы, Ингушетии устанавливали конфедеративный тип связей между республиками и центром. В конституции Республики Татарстан констатировалось, что она — суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российской Федерацией на основе договора о взаимном делегировании полномочий.

Конституции Якутии, Башкортостана, Тувы, Коми в одностороннем порядке устанавливали право приостановления действия законов Российской Федерации, если последние противоречат конституциям этих республик. Восемь республик относили к своей компетенции порядок введения чрезвычайного положения на своей территории, а Тува даже самостоятельно принимала решения по вопросам войны и мира. Конституции ряда республик (Коми, Башкортостана, Якутии) предусматривали возможность самостоятельного проведения внешней политики, заключения международных договоров и соглашений. Конституции Ингушетии, Якутии и Тувы объявляли природ ные ресурсы, находящиеся на их территории, своей собственностью. В начале 2000;х гг. все эти конституции субъектов были приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

В результате описанных процессов в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты:

• • смешанный этно-территориальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами;
• • асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения;
• • неравенство статусов субъектов Федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов Федерации, входящих одновременно в состав других субъектов);
• • экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората;
• • дотационность большинства субъектов Федерации, а следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти;
• • провинциальный централизм, то есть воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений «центр — регионы»;
• • авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов;
• • неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым — социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан.

Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений «центр — регионы» в публичной сфере.

Для приведения в соответствие нормативно-правовых документов субъектов Федерации Конституции России, законам и другим государственным правовым актам была проведена большая работа Полномочными представителями президента Российской Федерации в Федеральных округах.

Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом нрав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром.

Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.

Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма — взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной.

Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов. Согласно переписи населения 2002 г. в России проживают представители 160 национальностей^[5].

На формировании современного российского федерализма не могла не сказаться угроза распада России, особенно реальная в 1991; 1992 гг. Российская Федерация была создана на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса — о преобразовании в республики — большинство автономных областей. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации всех трех типов (суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; автономных областей и автономных округов). Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, начавшейся еще в 1990 г. Тем не менее Федеративный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

В настоящее время реальный российский федерализм представляет собой территориальную форму демократии, строгое разграничение функций и собственности между федеральной и региональной властями, все большая передача властных функций и средств для их выполнения из центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между центром и регионами. Федерализм — это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.

• [1] Салмин Л. Российская Федерация и федерация в России // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 48.
• [2] Ковалев В. Л. Федерализм и российская политика в рамках «управляемойдемократии» //Демократия и федерализм в России. М., 2007. С. 236.
• [3] Фарукшин М. X. Институциональные пробелы в российском федерализме //Демократия и федерализм в России. М., 2007. С. 180.
• [4] Грибанова Г. И. Федерализм и демократия в современной России // Демократия и федерализм в России. М., 2007. С. 197.
• [5] Доклад Госкомстата России «Об итогах Всероссийской переписи2002 года» 12 февраля 2004 г. URL: http://w^v.gks.m/PEREPlS/osnitogi.htm (дата обращения: 12.02.2011).