Прикладное назначение экспертизы

Институционально-правовые основы социальной экспертизы

Подход к социальной экспертизе как специфической аналитической процедуре, «вписанной» в управленческий процесс принятия и реализации проектов разного ранга, обусловливает несколько важных аспектов её характеристики, в частности, она может быть представлена как:

A. Совокупность приёмов получения литий в условиях информационной недостаточности и связанной с ней неопределённое™.

Б. Технология, реализующая применение экспертных оценок.

B. Организационные структуры, реализующие экспертны технологии.

Г. Специальный институт, регулирующий отношения организационных экспертных структур^[1].

Организационно-методическим аспектам применения социальной экспертизы (пункты «А» и «Б») для реализации её управленческих функций будет уделено особое внимание в последующих разделах учебника (предпосылки использования экспертизы как информационной деятельности (по генерированию необходимой информации) рассмотрены нами в разделе 1.2). Здесь ж мы остановимся на организационно-правовых аспектах социальной экспертизы (пункты «В» и «Г»),.

Практическое включение социальной экспертизы в управленческую деятельность в общественном секторе базируется на системе её институционально-правовых основ, к которым относится совокупность правовых норм во взаимосвязи с определенной организационной структурой, посредством которых социальная экспертиза осуществляется как метод управления (рис. 2.1).

Рис. 2.1. Институционально-правовые основы социальной экспертизы.

Институционально-правовые основы социальной экспертизы базируются на организационно-правовом регламенте приняти управленческих решений. Регламент законодательной работы, также принятия решений в других сферах деятельности (научно-технической, инновационной, хозяйственной, градостроительной образовательной и т. д.) предусматривает (а подчас обязывает) В проведение и устанавливает порядок социальной экспертизы соответствующих проектов. Это обеспечивается следующими элементами организационно-правового механизма.

• 1. Формирование системы организационных структур, уполномоченных и реализующих проведение экспертизы в системе органов законодательной и исполни тельной власти, например:
  • ? специализированные экспертные государственные орган (в Финляндии с 1991 г. работает Экспертный центр при Главном социальном управлении);
  • ? государственные органы, уполномоченные проводить социальную экспертизу в рамках оценки проектов по подведомственным вопросам (например, государственную экологическую ил государственную экспертизу условий труда);
  • ? специальные (экспертные) подразделения органов, уполномоченные проводить экспертизу (экспертные советы и иные п названию подразделения практически при всех министерствах осуществляющие экспертизу по подведомственным проектам);
  • ? консультационные органы (в том числе общественные при органах исполнительной и законодательной власти), инкорпорированные в структуру государственной власти, наделённые функциями (компетенцией) осуществлять экспертизу в разных областях деятельности, в т. ч. выполнения государственны (отраслевых) программ. Например, Научно-экспертный сове при Председателе Совета Федерации, Экспертный совет по национальным проектам, Экспертный совет при Уполномоченно по правам человека, Общественная палата при Президенте РФ Общественный совет Санкт-Петербурга и другие.

Научный совет по информатизации Санкт-Петербурга является коллегиальным совещательным органом при Администрации Санкт-Петербурга и осуществляет свою деятельность на общественных началах. Состав Совета утверждается Администрацией Санкт-Петербурга. К функциям Совета, в частности, относится рассмотрение, экспертиза и согласование проектов программ внедрения ИКТВ во все сферы жизнедеятельности Санкт-Петербурга.

Формирование системы организационных структур, функционально предназначенных для осуществления экспертизы, связано с решением важного вопроса о выборе принципа её «внутренней» или «внешней» организации.

Когда специальные (экспертные) подразделения органов государственной власти, разрабатывающие и реализующие проект, либо само подразделение, реализующее проект, оценивают себя осуществляется внутренняя экспертиза. Здесь важно, что эксперты являются сотрудниками органов (организаций), одно из направлений деятельности которых они оценивают.

Согласно Положению о порядке проведения социальной экспертизы разрабатываемых областных целевых и инвестиционных программ, утверждённому Администрацие Тамбовской области^>6, социальная экспертиза может проводиться в порядке выполнения служебного задания (организуется и проводится должностными лицами (структурными подразделениями), к компетенции которых отнесены вопросы, рассматриваемые в представленных объектах социальной экспертизы, или на контрактной основе в рамка плана научно-исследовательских (научно-технических) работ.^[2]

Вероятные издержки наличия «собственного» экспертного органа заключаются в потенциальной зависимости результато экспертизы от общих интересов сотрудников одной организации опасност и корпоративной солидарности.

Внешнее экспортирование может строиться по двум схемам. В первом случае внешняя экспертиза выполняется внешним п отношению к разработчику управленческого решения органом, компетенцию которого входит оценивание и/или контроль государственных и/или отраслевых программ, но входящим в структуру государственного управления.

Например, согласно «Порядку проведения социальной экспертизы проектов городских целевых программ в част их влияния на создание и сохранение рабочих мест в город Москве»^[3] органы исполнительной власти города Москвы государственные заказчики (государственные заказчики-координаторы) представляют разрабатываемые проект программ на социальную экспертизу. Социальная экспертиз проводится Управлением государственной службы занятости населения города Москвы. При необходимости Управление государственной службы занятости населения город Москвы создает экспертную группу из числа специалисто органов исполнительной власти города Москвы, к компетенции которых относится разрабатываемый проект.

Во втором случае экспертиза выполняется представителями независимой исследовательской или научной организации (в т. ч аналитическое агентство, университетский исследовательски центр и т. п.) по контракту с органом, ответственным за реализацию программы. Практика привлечения внешних исследовательских структур также имеет свои проблемы. Заказной характе (будь то через конкурсный механизм, либо через прямой заказ) В экспертиз, предусматривающий ограничение области задач, ставящихся и финансируемых заказчиком экспертизы, обусловливае зависимость ученых, заинтересованных в дальнейших заказах, их возможную тенденциозность, что усугубляется отсутствие широкой практики публикации результатов экспертиз для обсуж дения их достоверности как в научном сообществе, так и более широко в общественных кругах.

Имея в виду проблемы внутренней и внешней организации экспертизы, следует формировать систему, позволяющую обеспечить взаимную компенсацию их недостатков. Специфика област социального развития, расширяющая состав носителей экспертного знания, обусловливает потребность распространения практик внешней экспертизы. В частности, важным направлением обеспечения обоснованности результатов экспертизы может стать превращение управленческих экспертных органов в специализированные агентства, которые проводят оценку не сами (что не исключает участие отдельных сотрудников в экспертной работе), путём привлечения внешних специалистов в той или иной форме в т. ч. для решения отдельных задач (например, для формировани системы индикаторов мониторинга достижения запланированны социальных эффектов).

Расширению практики использования внешней социальной экспертизы способствует следующее направление его организационно-правового механизма.

• 2. Создание нормативно-правовых актов, регулирующих порядок проведения экспертизы и использования её результатов определяющих субъектов экспертизы (инициаторы, заказчики, исполнители), их полномочия, ответственность и взаимоотношения:
  • ? на федеральном уровне (например, Положение о проведени государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации^[4]);
  • ? на территориальном (региональном и муниципальном) уровн (например, Положение о порядке проведения социальной экспертизы разрабатываемых областных целевых и инвестиционных программ^[5], Положение о порядке проведения социально экспертизы разрабатываемых краевых, целевых (ведомственных) программ, инвестиционных проектов и соглашений о социально-экономическом партнёрстве между Администрацие Края и хозяйствующими субъектами в части их влияния на соз дание, сохранение рабочих мест и занятость населения Алтайского Края^[6]);
  • ? на ведомственном уровне (например, Положение о порядке проведения экспертизы учебников^[7]).

Нормативно-правовая регламентация социальной экспертизы расширяет институциональные рамки её проведения по нескольким направлениям:

Во-первых, привлечение независимых исследовательских и научных организаций по контракту с органом, ответственным з принятие того или иного управленческого решения.

Согласно Положению о порядке проведения экспертизы учебников экспертиза учебников проводится Российско академией наук и Российской академией образования ил иными организациями, имеющими в своем штате специалистов соответствующего профиля и квалификации, обладающих опытом проведения экспертизы учебных и научны материалов, включенными в список, формируемый Минобрнауки России (которые становятся экспертными организациями).

Во-вторых, осуществление общественной экспертизы. Гак, например, законодатель определяет, что экологическая экспертиза^[8] может быть двух видов: государственная и общественная, те самым регламентирует права граждан и общественных организаций (объединений) в области общественной экологической экспертизы.

В настоящее время общественная экспертиза имеет несколько толкований в зависимости от способа выявления и отражения интересов той или иной социальной группы.

Широкое толкование рассматривает в качестве общественной экспертизы любое обсуждение общественностью текущей политики или конкретных решений.

Расширительное толкование рассматривает в этом качестве обсуждение в форме коллегиальной работы различных заинтересованных сторон с привлечением экспертов, обладающих глубокими знаниями или владеющих неизвестной широкому кругу ли информацией в области обсуждаемого вопроса. Это означает, чт общественная экспертиза кроме привлечения мнений общественности (граждан и их представителей (депутатов), бизнес-сообществ и т. д.) имеет обязательным элементом использовани экспертных оценок. По сути, данный подход к общественной экспертизе отождествляет сё с механизмом общественных (публичных) слушаний (обсуждений), получающий в нашей стране нормативно-правовую регламентацию и достаточно широкое распространение по вопросам принятия решений, которые могут сказаться на здоровье, образе жизни определённой социально общности и оказать негативное воздействие на окружающую среду.

Однако общественные слушания — это, прежде всего, процедурно оформленный механизм выявления общественного мнения определённого социального сегмента по волнующей его проблеме^[9] для его учёта при выработке решений. При этом важным элементом данной процедуры становится не только обеспечение корректности постановки вопросов, но и в отличие от обычного социологического опроса проведение «обучения» общественностиознакомление участников слушаний с различными точками зрения, в том числе подготовленными специалистами (экспертами)В оценками социальных последствий различных вариантов решени управленческой проблемы. То есть важным условием повышени ценности общественного участия граждан в принятии управленческих решений становится сопровождение процесса выявлени общественного мнения профессиональной общественной экспертизой, которая соответствует узкому (прикладному) понимани общественной экспертизы. Здесь кроется «стык» общественны слушаний, направленных на учёт в управлении мнения граждан п проблемам, непосредственно затрагивающих их интересы, с общественной профессиональной экспертизой как формы аналитического (оценочного) исследования, пригодного, в том числе, для информационного обеспечения реализации прав граждан, но не и отождествление.

Тем не менее, отметим, что в «сращивании» общественной профессиональной экспертизы и общественных слушаний многи сегодня видят залог роста влияния гражданского общества на принятия управленческих решений. Однако уже определились и некоторые рекомендации по использованию обоих механизмо общественного участия в управлении: для воздействия на принятие решений, находящихся в компетенции местных органов власти более эффективной является процедура общественных слушаний, а для воздействия на результаты государственной экспертизыобщественная экспертиза.

Узкое толкование общественной экспертизы отражает её трактовку как профессиональной экспертизы, орг анизованной негосударственными некоммерческими организациями, котора проводится на основе получения экспертных оценок специали-стов-экспертов в интересах граждан и их отдельных групп. Основные признаки — это то, что она организуется НКО, финансируется из привлечённых источников.

Значение общественной экспертизы определяется несколькими факторами:

• 1. Общественная экспертиза, но своей сути носит социальны характер. Несмотря на то, что общественная экспертиза може проводиться по любым темам и проектам, она в первую очеред оценивает социальные факторы и последствия принимаемых решений, а также использует социальные механизмы участия граждан в общественном управлении.
• 2. Она является инструментом лоббирования интересов отдельных общественных групп. Сегодня в России лобби общественных интересов чрезвычайно неразвиты. НКО берут на себ функции по агрегированию и выражению интересов отдельны социальных групп.
• 3. Общественная экспертиза служит средством формирования гражданской активности. В результате, общественная экспертиза — это технология институцианизации форм работы третьег сектора по формированию и учёту общественного мнения управленческой практике.
• 4. Общественная экспертиза формирует внешнюю независимую оценку социальных результатов управленческих решений.

Отметим и проблемы использования общественных экспертиз:

• 1. Сегодня недостаточно отработан нормативноправовой механизм «включения» общественной экспертизы процесс принятия управленческого решения.
• 2. Наблюдается проблема заказчика, финансирующег общественную экспертизу. Суть проблемы состоит в том что заказной характер экспертизы накладывает на её результаты подозрение в тенденциозности. Если общественная экспертиза финансируется самим разработчико управленческого проекта и/ш, например, независимым зарубежным фондом, может возникнуть недоверие к её результатам из-за подозрения отражения особых интересов заказчика. Если финансирует общественность (население), т результаты экспертизы могут отражать протестные настроения в большей степени, чем рациональные аргументы.
• 3. Существует проблема «монополизации экспертног знания», связанная с ситуацией, когда квалифицированны специалистов не так много, а потому экспертизы разног общественного статуса, использующие ограниченный кру одних и тех же специалистов, не обеспечивают должно «стереоскопичности» анализа проблем и не предлагают реальных альтернативных путей их решения.

• [1] Волков В. И., Трайнев В. А Информационно-аналитические методы экспертны оценок в системах управления и образования: Учебное пособие.- М. 1996. С. 11.
• [2] Постановление Администрации Тамбовской области от 21.09.2000 г. № 1010
• [3] Постановление Правительства Москвы от 14.08.2007 г. № 699-ПП.
• [4] Утв. постановлением Правительства РФ от 25.04.2003 № 244.
• [5] Постановление Администрации Т амбовской области, от 29.09.2000 № 1010.
• [6] I (остановление Администрации Алтайского Края от 20.01.2009 № 14.
• [7] Приказ Министерства образования и наук РФ от 11.01.2007 № 4.
• [8] 27 В той мерс, в какой экологическая экспертиза хозяйственной и иной деятельности осуществляет оценку допустимости связанных с возможными неблагоприятными воздействиями этой деятельности на окружающую природную среду социальных последствий (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ст. 1), она включает в себя компонент социальной экспертизы.
• [9] 25 Сунгуров, А Экспертное сообщество: в поисках себя // Гражданский форум — Санкт-Петербург. • № 3 — С 190−198- http://vtt.iKt.rii/nodc/80