Обсуждение и согласование законопроектов

Для обеспечения качества законов, их научной обоснованности необходимо создать условия, обеспечивающие подлинно демократическую процедуру законотворчества. Важно обеспечить творческую, деловую обстановку в законопроектной работе, широкое, гласное обсуждение законов на основе анализа различных точек зрения. Причем такое широкое, всестороннее и гласное обсуждение проектов законов должно иметь место на всех этапах законодательной процедуры: и в комиссиях, готовящих проект, и при вынесении его на всенародное обсуждение, и в самом законодательном органе.

Наибольшую отдачу дает, конечно, обсуждение подготовленного проекта. Однако не менее важно обсуждение тех или иных вопросов на предварительной стадии подготовки законопроекта, когда нет еще его первоначального текста. Нужно предварительное обсуждение концепции проекта, его будущих основных идей, причем до того, как комиссия, готовящая проект, займется формулированием конкретных законоположений. Целесообразно организовывать обсуждение концепций законопроектов в сфере совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, причем проводить такие обсуждения не только на федеральном, но и на региональном уровне.

Предварительное обсуждение можно было бы организовать на парламентских слушаниях, в печати, на телевидении, в научно-исследовательских учреждениях и вузах, на предприятиях, коллегиях министерств, в советах по правотворческой работе, на конференциях, митингах, собраниях избирателей и т. д. Такие формы обсуждения крупных законопроектов позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта четкие ориентиры в работе. Обсуждение же подготовленного нроекта невольно в какой-то степени «связывает» участвующих в обсуждении готовыми формулировками, идеями.

Подготовленный проект обсуждается на отдельных или совместных заседаниях комитетов Государственной Думы, осуществляющих разработку проекта. Проект может быть обсужден также на совещаниях с участием представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений. Очень важно создать условия, обеспечивающие свободное и конструктивное, творческое рассмотрение и обсуждение различных вариантов решений, а также имеющихся альтернативных проектов.

Обсуждение конкурсных, альтернативных проектов дает возможность получить неординарные решения, полнее учесть новые явления, тенденции, отразить разные мнения и позиции. Альтернативные проекты готовятся либо различными научно-исследовательскими институтами, либо по заданию государственных органов (Государственной Думы, Президента, Правительства), либо по собственной инициативе. Применение в законотворческом процессе методики подготовки альтернативных проектов федеральных законов говорит о его демократизации в Российской Федерации. При этом данный вид социального процесса обязан опираться на последние данные научных исследований — и не только в области юриспруденции, но и в области социологии, политологии, истории, экономики и других наук, т. е. юристы должны применять комплексные методики исследования. При этом разработчики нормативных актов должны учитывать не только волевой фактор, поскольку любой проект нормативного документа (акта или договора) выражает волю той или иной социальной группы, класса, партии либо общенародную волю, но и соотносить его разработанную модель регулирования каких-либо отношений в социуме с отмененными нормативными актами, которые регламентировали эти же либо аналогичные общественные отношения, а также изучать практику урегулирования данной проблемы в других правовых системах. Следует подчеркнуть, что приоритеты законодателя в большинстве случаев отдаются тем субъектам, обладающим правом законодательной инициативы и реализующим это конституционное право на практике в форме законопроектов, которые опираются на пакетный принцип формирования системы законодательства, т. е. когда в парламент вносятся вместе с готовым законопроектом проекты подзаконных актов, документов, фактически развивающих нормы законов посредством осуществления функций конкретизации и детализации. Однако на первый взгляд может показаться, что подготовка альтернативных законопроектов будет способствовать обострению борьбы между научными центрами и институтами. Между тем научные споры, в том числе и по вопросу качества того или иного проекта закона, способствуют нахождению и принятию наиболее эффективного, грамотного и целесообразного разрешения существующей проблемы.

Тем не менее, как показывает практика, даже подготовка альтернативных проектов законов и их активное обсуждение — не панацея от юридических ошибок и коллизий в праве, от неверного регулирования общественных отношений и т. п.

По результатам обсуждения парламентские комитеты, а также другие органы и организации, осуществляющие подготовку проекта федерального закона, организуют учет, обобщение и анализ поступивших замечаний и предложений, а также доработку проекта в соответствии с ними.

Проекты законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ, соответствующие предложения которых рассматриваются в Государственной Думе. Законопроекты по вопросам ведения Российской Федерации могут быть направлены соответствующим органам государственной власти субъектов РФ для дачи предложений и замечаний по ним. Такая практика, наряду с использованием других форм взаимодействия (например, совместным обсуждением общих концепций законов, взаимным обменом правовой информацией, согласованием программ законодательной деятельности по линии Российской Федерации и ее субъектов и т. п.), способствует развитию систем законодательства на основе общих конституционных принципов правовой системы Российской Федерации.

Весьма целесообразна также практика совместного обсуждения законопроектов по однородным вопросам, готовящихся разными парламентскими комитетами. Такое обсуждение проводится с целью согласования общих концептуальных положений взаимосвязанных проектов.

На стадии обсуждения законопроекта целесообразно преимущественно использовать следующие виды информации:

• 1) расчетную информацию (возможные расходы, доходы, издержки, экономия);
• 2) материалы сравнительного характера (варианты решений того или иного вопроса, разного рода сопоставительные таблицы текстов);
• 3) альтернативные проекты, сопровождаемые обоснованием концепции законопроекта, связанную с ним расчетную и прогнозную информацию;
• 4) экспертные оценки законопроекта.

Особое значение в последнее время имеют правовые прогнозы и эксперименты, когда действие закона распространяется не на всю Российскую Федерацию, а на определенную территорию (республику, область, город и т. п). Проведенный эксперимент помогает увидеть все имеющиеся плюсы и минусы подготовленного законопроекта.

Подготовленные проекты законов могут быть опубликованы в печати, обнародованы по телевидению и радио, а также доведены до сведения населения иным способом.

В необходимых случаях подготовленный проект может быть опубликован в СМИ для всенародного обсуждения. Данный институт является одним из важных, действенных рычагов, способствующих предотвращению законотворческих ошибок, повышению качества законов, и его необходимо развивать и совершенствовать.

Повышению эффективности проведения всенародных обсуждений способствует публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Необходимо расширить и формы обсуждения: заполнение анкет, выборочные опросы населения, читательские конференции, встречи и беседы депутатов с избирателями и др.

А для того чтобы обсуждение не было формальным, срок его должен быть достаточным, т. е. обеспечивающим возможность тщательного обсуждения проекта, организации широкой, свободной дискуссии. Срок проведения всенародного обсуждения, как правило, не должен быть менее двух месяцев. Очевидно, что в более короткий срок нет возможности тщательно обсудить законопроект, организовать широкую, неформальную дискуссию, а главное — систематизировать, глубоко проанализировать высказанные предложения и внести нужные коррективы. На практике, между тем, нередко устанавливаются сроки, недостаточные для серьезного, делового обсуждения и обобщения предложений по законопроекту.

Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе всенародного обсуждения, предоставить для них самую широкую трибуну. Обобщенные сводки предложений следует публиковать, комментировать по радио и телевидению. Наряду с этим должен быть отлажен механизм изучения и анализа этих предложений. В частности, необходимо использование современных научных методов обработки и обобщения предложений, в том числе конкретно-социологических методов. Предложения, предварительно обобщенные и систематизированные, должны изучаться в первую очередь депутатами, работающими в комитетах палат Федерального Собрания.

Какая информация может дать наибольшую отдачу на стадии всенародного обсуждения законопроекта? Прежде всего, это:

• 1) справочно-аналитические материалы о предложениях и замечаниях по тексту законопроекта, высказанных в ходе обсуждения;
• 2) данные проведенных социологических исследований и опросов;
• 3) сводные материалы анализа общественного мнения.

Общественное мнение — один из важных социальных факторов законотворчества. Необходимо, чтобы законодатель получал полную, достоверную и обстоятельную информацию, касающуюся анализа и учета предложений, высказанных в ходе всенародного обсуждения.

Сегодня в современной России все шире стал применяться такой институт, как оценка регулирующего воздействия (ОРВ) проектов нормативных правовых актов. В результате данной процедуры в проектах законов выявляются нормы, приводящие к избыточным ограничениям в предпринимательской деятельности и к необоснованным расходам для бизнеса. Одним из этапов ОРВ является проведение публичных (общественных) конеультаций, результаты которых могут быть использованы в очетах по осуществлению ОРВ.

Согласно Методике проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений), утвержденной приказом Минэкономразвития России от 7 июля 2015 г. № 454, организация проведения публичных консультаций должна состоять из пяти этапов:

• а) конкретизация групп заинтересованных лиц, затрагиваемых предлагаемым регулированием, формирование базы заинтересованных лиц для рассылки извещений о проведении публичных консультаций в отношении уведомления;
• б) составление перечня вопросов, которые разработчик считает целесообразным обсудить с участниками публичных консультаций в отношении уведомления;
• в) размещение информации о проведении публичных консультаций в отношении уведомления на официальном сайте www.regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
• г) анализ поступивших от участников публичных консультаций в отношении уведомления предложений;
• д) подведение разработчиком итогов проведения публичных консультаций в отношении уведомления, составление сводки поступивших предложений.

Для проведения публичных консультаций в отношении уведомления разработчикам проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений) рекомендуется составить перечень вопросов, включив в него следующий ряд вопросов:

• а) является ли предлагаемое регулирование оптимальным способом решения проблемы;
• б) какие риски и негативные последствия могут возникнуть в случае принятия предлагаемого регулирования;
• в) какие выгоды и преимущества могут возникнуть в случае принятия предлагаемого регулирования;
• г) существуют ли альтернативные (менее затратные и (или) более эффективные) способы решения проблемы;
• д) каково ваше общее мнение по предлагаемому регулированию.

До внесения в Государственную Думу законопроект должен быть согласован с заинтересованными органами и организациями.

Согласование проекта является важным этапом законоподготовительной работы, и нужно максимально использовать все возможности, чтобы согласие заинтересованных органов по проекту было достигнуто. Если этого все же добиться не удается, то желательно, чтобы мотивы отказа либо возражения по проекту были изложены письменно и, не препятствуя дальнейшему движению проекта, были доведены до сведения разработчиков законопроекта, а также органа, но поручению которого он разрабатывается.

Особый порядок согласования предусмотрен для проектов федеральных законов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Законопроекты по этим вопросам согласно Конституции РФ могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Закрепление такого особого порядка имеет существенное значение, поскольку дает возможность Правительству, отвечающему за исполнение государственного бюджета, расходование финансовых средств, своевременно и непосредственно влиять на содержание законов, играющих важнейшую роль в жизни страны.

Что касается собственной законопроектной деятельности Правительства, то здесь следует особо подчеркнуть, что решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседаниях Правительства, которое согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» является коллегиальным органом исполнительной власти. Эта идея нашла отражение и в Регламенте Правительства Российской Федерации. Представление федеральными органами исполнительной власти законопроектов в палаты Федерального Собрания, минуя Правительство, говорится в ст. 74 Регламента, не допускается. В этом просматривается еще одна гарантия профессионального, компетентного обсуждения подготовленного проекта и принятия взвешенного и ответственного решения по нему. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ. При этом он может дать определенное поручение Правительству о подготовке того или иного закона. Подготовив проект данного закона, Правительство может внести его на рассмотрение в Государственную Думу.