Антикоррупционный опыт советской власти

Представление об опасности коррупционных проявлений в советской системе государственно-общественного устройства было достаточно четким: бюрократизм и взяточничество рассматривались в качестве главных врагов советской власти^[1] и квалифицировались как самые серьезные преступления против государства. С самых высоких трибун прямо говорилось, что там, где процветает взятка, политике делать нечего, все государственные решения в таком случае «повисают в воздухе» и «не ведут ровно ни к каким позитивным результатам», что никакой «разумной работы» кроме беззакония в условиях коррупции нет и быть не может. Поэтому задачи ставились вполне разумные — добиться, чтобы «нэпманский» капитализм стал честным, считался с буквой и духом советского закона, был «вышколенным» и «приличным»^[2].

Формированию антикоррупционных механизмов способствовал подписанный буквально через неделю после октябрьской революции декрет СНК от 14 ноября 1917 г. «О рабочем контроле». Кстати, по иронии судьбы именно с разрушения системы народного контроля начались после развала СССР постперестроечные радикальные реформы, очень быстро превратившие коррупцию в системное явление. В декрете впервые использовалось понятие «злоупотребление».

В «Очередных задачах советской власти» в апреле 1918 г. В. И. Ленин подчеркивал, что успех борьбы с бюрократическими извращениями и волокитой может быть обеспечен лишь при условии прочных, одновременно гибких и эластичных связей советской власти с народом, при условии, если бюрократы будут шельмоваться в прессе и подвергаться строгим наказаниям. Борьба с бюрократизмом, волокитой и взяточничеством считалась центральным звеном в цепи государственного управления, ухватившись за которое можно подготовить успешный переход страны к успешному решению всех остальных насущных задач социалистического строительства. Истоки указанных негативных проявлений видел в «плохих законах», «оторванности власти от народной массы» и в тех коммунистах, которые не только не умеют, но и мешают бороться «с волокитой и взяткой»^[3].

Декрет СНК РСФСР «О борьбе со взяточничеством» от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России нормативным правовым актом, предусматривающим уголовную ответственность за взяточничество — лишение свободы с параллельным применением принудительных работ на срок до 5 лет. Ответственность предусматривалась за дачу взятки, подстрекательство к даче и получению взятки, пособничество во взяточничестве и прикосновенность ко взяточничеству. Устанавливался классовый принцип ответственности: лица, принадлежавшие к имущим классам и стремящимся с помощью своего богатства приумножить свои преимущества, приговаривались тяжким принудительным работам и более суровым мерам юридической ответственности. Имущество коррупционеров конфисковывалось в пользу государства. В качестве отягчающих вину обстоятельств рассматривались особые полномочия служащего, умышленное нарушение должностных прав и обязанностей, вымогательство.

В августе 1921 г. СНК РСФСР принял декрет «О борьбе со взяточничеством», который изменил и дополнил декрет 1918 г., отменил уголовную ответственность за недонесение о взяточничестве. Кроме того, лицо, давшее взятку, освобождалось от наказания при своевременном заявлении о вымогательстве взятки или содействии в изобличении взяткополучателя.

В начале 1920;х гг. в стране приступили к формированию специального правового механизма борьбы с коррупцией. По линии Уголовного кодекса 1922 г. за коррупционные деяния в форме взяточничества была установлена смертная казнь. В сентябре того же года Совет труда и обороны образовывал специальную правительственную комиссию по борьбе со взяточничеством. Возглавил комиссию Ф. Э. Дзержинский. Комиссии было дано право привлекать к ответственности буквально всех участников коррупционной сделки: тех, кто давал взятку, тех, кто ее брал, а также тех, кто, зная о факте правонарушения, не разоблачал взяточников. Рекомендовалось чаще устраивать показательные антикоррупционные процессы.

Аналогичные ведомственные комиссии были созданы на местах. Все понимали, что иначе победить коррупцию, которая «охватила, будто тисками, все хозяйственные учреждения»^[4], невозможно.

Пленум ЦК РКП (б) от 25—27 октября 1924 г. снова возвращается к вопросам соблюдения революционной законности, борьбы против всех видов административного произвола, злоупотреблений и бюрократизма, ужесточения юридической ответственности за взяточничество, злоупотребления и другие подобного рода противоправные деяния, вплоть до привлечения к суду и подробного освещения в печати^[5]. При этом понятие «коррупция» не использовалось, лишь в 1937 г. это понятие появилось в периодической печати. Официальное нормативное закрепление получили лишь наиболее распространенные правонарушения коррупционного характера.

В годы нэпа коррупция стала менее очевидной и как социальное явление официально перестала существовать. Государство, взяв курс на либерализацию экономической сферы, в своих оценках происходящего становилось все более идеологизированным. Злоупотребления в торговле, бытовом обслуживании, строительстве, снабжении, правоохранительных органах квалифицировались всего лишь как отдельные слабости и досадные недостатки пролетарской государственности. И такая трактовка коррупции оставалась долгие годы. На официальном уровне постепенно утвердилось мнение, что для социалистического общества коррупция как системное явление нехарактерна, а глубинные причины коррупционных преступлений находятся лишь в пережитках старой капиталистической эксплуататорской системы, старого образа жизни и старого мелкобуржуазного сознания.

На самом же деле размах коррупционных правонарушений вызывал серьезную тревогу, в том числе на уровне высшего руководства страны. В постановлении ЦК КПСС от 2 августа 1958 г. «О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся» в качестве основы многих злоупотреблений рассматривалась волокита, бюрократизм, бездушное отношение к людям, пренебрежительное отношение к письмам и жалобам трудящихся. Угрожающе звучала и постановляющая часть, согласно которой лиц, допускающих такого рода злоупотребления, следовало привлекать к самой строгой ответственности. Однако все такого рода решения чаще всего оставались на бумаге.

Наиболее значимым нормативным актом антикоррупционной направленности, регулирующим уголовную ответственность за взяточничество после принятия Уголовного Кодекса РСФСР 1960 г., был Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество». Взяточничество в очередной раз квалифицировалось как одно из самых позорных и отрицательных пережитков прошлого, явление чуждое и совершенно нетерпимо для государства, вступившего в период развитого строительства коммунизма. Выражалась также уверенность в том, что условиях социалистического государственного и общественного строя имеются все возможности для полного искоренения любых форм взяточничества^[6].

Далее проблематика коррупции из политического поля и юридической практики практически выпадает. По мере укрепления советской государственности задача усиления антикоррупционной составляющей в законодательной, правоприменительной и правоохранительной практике не ставится. В политических докладах, партийных постановлениях, законодательных актах об укреплении социалистической законности говорилось немало, но такое понятие, как «коррупция», не использовалось. Даже в постановлениях ЦК КПСС и законодательных актах, касающихся правоохранительных органов и структур народного контроля, проблема противодействия коррупционным проявлениям не затрагивалась.

Говорилось о нарушениях трудового законодательства, нарушениях плановой дисциплины, расточительстве, недисциплинированности, слабостях народного контроля, отсутствии инициативности кадров и нарушениях принципов ленинского стиля партийного руководства и государственного управления, необходимости развивать критику и самокритику, но только не о коррупции. Ставились задачи борьбы с приписками, хищениями, бесхозяйственностью и бюрократизмом. И все это не в императивно-строгом, а по большей части, в лозунгово-призывном формате — «усилить», «улучшить», «обратить внимание», «обеспечить», «нацелить». Рост масштабов производства, постоянно расширяющаяся сеть хозяйственных связей, многовариантность и многоуровневость решения социально-экономических проблем объективно требовали укрепления правового порядка и законности в управлении.

На практике же из решения в решение кочевали формулы, подобно той, которая была закреплена в резолюции XXIV съезда КПСС: «Важной задачей является повышение четкости, слаженности и культуры в работе государственного аппарата, всех органов управления. В каждом учреждении должно проявляться внимательное отношение к нуждам и заботам трудящихся, благожелательность и уважение к человеку. Необходимо и дальше укреплять социалистическую законность, улучшать деятельность милиции, прокуратуры и судов. Партийные организации, профсоюзы, комсомол должны добиваться строжайшего соблюдения законов всеми гражданами и должностными лицами, усилить правовое воспитание трудящихся. Следует улучшать деятельность народного контроля, заботиться о том, чтобы ленинские идеи о постоянном и действенном контроле со стороны широких масс неуклонно претворялись в жизнь». Создавалось впечатление, что жизнь шла одним путем, а управление — параллельным заторможенным курсом, как будто не было информатики и кибернетики, моделирования и программирования, праксиологии и теории научной организации труда, идей правового и социального государства, новых принципов управления персоналом и человеческими ресурсами.

В начале 1980;х гг. громко зазвучали требования решительного пресечения деятельности тех, кто становится на путь антигосударственных, враждебных социалистическому строю действий, кто посягает на интересы советских людей и советского строя. И снова речь идет о политических преступниках и диссидентах, а не о коррупции как явлении. Даже при условии, что в совместной записке Отдела административных органов и Комитета партийного контроля в адрес Политбюро ЦК КПСС от 21 мая 1981 г. обращалось внимание на многочисленные случаи взяточничества, ширящейся противоправной практики организованной преступности и сращивание работников контрольных органов с преступным миром, формирование теневого сектора экономики.

На практике все, в конечном итоге, сводилось к усилению административного давления. Складывалось мнение, что коррупции при советской власти в принципе не существовало. На самом деле коррупция лишь камуфлировалась. Считалось, что коррупция — понятие собирательное, включающее множество самых различных правонарушений и аморальных поступков (взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, использование социально-правового статуса в корыстных целях, незаконный протекционизм и т. д.) в ущерб интересам общества и государства. Явление рассматривалось как отношения между отдельными членами общества и должностными лицами с целью использования должностных полномочий и социального статуса в корыстных интересах. В словарях и энциклопедиях коррупция представлялась как преступная деятельность в сфере политики или государственного управления, заключающаяся «в прямом использовании должностным лицом прав, предоставляемых ему по должности в целях личного обогащения», в ущерб интереса третьей стороны — общества, государства, органа власти, предприятия^[7].

Признавалось также, что самые широкие масштабы коррупция в нашей стране приняла в так называемые «застойные» годы. Именно тогда она стала базовым элементом существенного социального расслоения общества и отчуждения народа от власти. Степень коррумпированности советской системы стала расти по мере роста благосостояния людей, снижения остроты надзора сверху, увеличения возможности тратить деньги на машины и дачи, расширения общения с Западом. Свой весомый «вклад» внесла бесконтрольность власти, бюрократически-номенклатурная система государственного управления, криминализация властных отношений, бедность, несовершенство законодательства, формализм народного, комсомольского и профсоюзного контроля.

Последний шанс выправить положение представился в перестроечный период демократических перемен. Январский пленум ЦК КПСС 1987 г. рассматривает вопрос о борьбе с бюрократизмом. В 1989 г. в Министерстве внутренних дел СССР создается специальное 6-е управление по борьбе с устойчивыми преступными сообществами и коррупцией. Позже в июле 1991 г. ЦК КПСС принимает постановление «О необходимости усиления борьбы с преступностью в экономической сфере». Но эти в целом сильные в формально-содержательном отношении политико-правовые акты уже не имели практически никаких юридических последствий. Разграбление народно-хозяйственного комплекса страны развернулось по всему фронту. Говорить о коррупции стало бессмысленно, она приобрела всеобщий характер. Сказывались «быстрый переход к новой экономической системе, не подкрепленный обязательной правовой базой и правовой культурой; политическая нестабильность; распад государственно-партийной системы контроля; слабость судебной системы, бесконтрольное перераспределение материальных средств и ошибки при проведении экономических реформ»^[8].

Организационно-правовой механизм борьбы с коррупцией в годы советской власти отличался рядом специфических особенностей.

Во-первых, коррупция как социально-системное явление советского государственного строя практически никогда не признавалась. Вместо понятия «коррупция» в юридической практике использовались термины.

«взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство». Получалось, что, отрицая термин «коррупция», отрицали наличие коррупции как реального социального явления, заведомо обрекая на неудачу всякие усилия, но ее юридической квалификации и созданию адекватного антикоррупционного действия. Боролись с отдельными недостатками социалистического образа жизни, а не с явлением, имманентно присущему государству любой социальной формации.

Во-вторых, причины возникновения коррупционных проявлений связывались только лишь с условиями эксплуататорского буржуазного государства, классового антагонистического общества. В закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. прямо говорилось, что взяточничество — это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества»^[9], что Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, создала государственно-административный аппарат принципиально нового бесклассового типа, которому коррупция в принципе не характерна. В качестве причин коррупционных проявлений перечислялись классово-антагонистические отношения и чисто субъективные факторы: недостатки в кадровой работе партийных, комсомольских, государственных органов и профсоюзных организаций, слабости правового и нравственного воспитания трудящихся, беспринципность правоохранительных структур.

Однако то, что этот вывод далек от истины, признавала и сама партия, особенно когда анализировались проблемы состояния законности в обществе, тенденции усиления бюрократизма и роста массовости коррупционных проявлений. В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975— 1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6 тыс. случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 году^[10]. При этом следует учитывать, что в советский период масштабы коррупции были несравнимо меньшими, чем сегодня. Каждый, кто мог брать взятки и сверх меры злоупотреблять служебным положением, находились под бдительным контролем трудовых коллективов, первичных партийных и комсомольских организаций, знакомых и даже родственников. Разоблачения попавшихся на коррупции были публичными и особо жестокими. Все это имело свои последствия, принуждало умерять коррупционные аппетиты.

Обращалось внимание и на появление организованных преступных группировок (например, группа в составе более 100 чел. в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Здесь же были представлены и основные формы коррупционных преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности;

сокрытие махинаций. В качестве причин указывались серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам; плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных и советских работников (в основном среднего звена) за попустительство взяточничеству.

В-третьих, двойные стандарты и отсутствие последовательности антикоррупционного действия, практически полная неприкосновенность (за редким исключением) высших партийных, советских, комсомольских, хозяйственных руководящих работников. Что в итоге сводило на нет все усилия властей по противодействию коррупции.

В-четвертых, с коррупцией в среде государственного аппарата боролись исключительно силами самого же аппарата. Общественность такой возможности практически была лишена. Первичные партийные организации, профсоюзы, органы народного контроля и другие общественные объединения чаще формально имитировали борьбу на бумаге, чем занимались ею по существу. Это привело к естественному результату: боровшиеся были не в состоянии докопаться до истинных истоков коррупции, а тем более разрушить ее причинно-следственные связи.

В-пятых, коррупция выступала в качестве хотя и противоправного, но единственно возможного средства рыночного регулирования, внедрения рыночных механизмов в плановую экономику и административнокомандную систему партийно-государственного управления, т. е. выступала в форме так называемой теневой экономики.

В-шестых, весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне постепенного ослабления советской государственности, экономической стагнации, снижения качества правоохранительной системы, падения эффективности контрольно-надзорного аппарата исполнительной власти. В итоге бюрократизм и коррупция стали одним из главных факторов краха СССР.

С уходом с исторической сцены советского государства, коррупция не ушла, сменились лишь условия, ее формы и масштабы. На убыль пошли такие ранее характерные для нашего образа жизни характеристики, как искренность, надежность, честность и оптимизм, зато в несколько раз усилились меркантильность, наглость, мафиозность, агрессивность^[11]. Коррупция превратилась в сеть органически взаимосвязанных между собой коррупционных практик, а со временем уже в постперестроечные времена в явление системного общегосударственного масштаба. Это, в свою очередь, потребовало нового антикоррупционного законодательства, новых стратегически ориентированных правовых и организационно-управленческих механизмов эффективного противодействия этому опасному криминальному явлению.

• [1] Ленин В. И. Полнен? собрание сочинений: в 55 т. Т. 44. М.: Гос Политиздат, 1970. С. 173—174.
• [2] Там же. С. 399−400.
• [3] Там же. С. 171.
• [4] Война со взяточничеством // Еженедельник советской юстиции. 1922. № 36. 6 октября.
• [5] КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК: в 15 т. / подобщ. ред. А. Г. Егорова и К. М. Боголюбова. 9-е изд., доп. и испр. Т. 3: 1922—1925. М.: Политиздат, 1984. С.137—139.
• [6] Ведомости Верховного Совета СССР. Официальное издание (еженедельник) Верховного Совета Союза ССР. 1986. № 22. С. 364.
• [7] Большая Советская Энциклопедия. М.: Советская энциклопедия, 1973. Т. 13. С. 216;Юридическая энциклопедия / под ред. Л. В. Тихомирова. М.: Юринформцентр, 1997. С. 215.
• [8] Манъко А. В. Коррупция в России. Особенности национальной болезни. М.: Аграф, 2012. С. 233.
• [9] Государственный архив РФ Ф. Р-9492 1962 г. Он. 6. Д 62. Л. 85.
• [10] Эминов В. Е., Максимив С. В., Мацкевич И. М. Коррупционная преступность и борьбас ней. М.: Юрист, 2001 С. 11.
• [11] Нравственное государство. От теории к проекту / С. С. Сулакшин, В. Э. Багдасарян, М. В. Вилисов [и др.]. М.: Наука и политика, 2015. С. 318—322.