Представительный орган муниципального образования

Наименование и состав представительного органа муниципального образования

В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наименование представительного органа муницинального образования (равно как главы муниципального образования, местной администрации) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Применяются различные наименования представительных органов, например: совет депутатов (Республика Алтай, Ленинградская, Московская области др.); «совет местного самоуправления» (Кабардино-Балкарская Республика); «совет» (Республики Карелия и Коми); совет народных депутатов (Амурская область). В ряде случаев наименование представительного органа устанавливается дифференцированно в зависимости от порядка формирования — собрание представителей (при избрании самим населением); совет при формировании путем делегирования в Республике Северная Осетия — Алания, или в зависимости от вида муниципального образования — собрание депутатов — для представительных органов поселений, муниципальных районов, дума — для представительных органов городских округов в Ростовской области. В Хабаровском крае, Волгоградской области используемые единообразные наименования представительных органов, соответственно совет депутатов и дума, закреплены не в виде общей нормы, а списочно, т. е. в отношении каждого конкретного муниципального образования путем перечисления.

Конституционный Суд РФ своим Определением от 4 июня 1998 г. № 70−0 подтвердил правомерность установления законом субъекта РФ унифицированных наименований органов местного самоуправления муниципальных образований, оговорив, однако, что единообразие названий не должно препятствовать муниципальным образованиям устанавливать разнообразную структуру органов местного самоуправления. Следовательно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установлению названий органов местного самоуправления, включая наименование представительного органа, должны оцениваться в свете предусмотренных действующим федеральным законодательством в развитие Конституции РФ их возможностей, но нормативному воздействию на организационную структуру муниципальной власти. В этом плане установление субъектами РФ унифицированных безальтернативных наименований органов местного самоуправления более оправданно применительно к верхнему территориальному уровню местного самоуправления, тогда как на уровне поселений целесообразно оставлять определенный простор для усмотрения местным сообществам. Однако такая практика не получила распространения, и альтернативный подход к наименованиям представительного органа, используемый лишь в единичных субъектах РФ, распространяется как раз на верхний территориальный уровень местного самоуправления (например, на городские округа в Ульяновской области, представительные органы которых могут именоваться городскими думами или советами депутатов).

В начале 2013 г. Государственной Думой был отклонен законопроект, направленный па полную унификацию наименований представительных органов муниципальных образований^[1]. Проектом предлагалось установить требования к реквизитам, которые должны отражаться в наименовании представительного органа (название муниципального образования, вид муниципального образования и т. д.), а также количество (три) и даже последовательность слов в наименовании, притом что последним должно было быть слово «дума». Основанием для отклонения законопроекта послужило в частности то, что подобная детализация на федеральном уровне требований к установлению наименования представительного органа является излишней и выходит за рамки общих принципов организации местного самоуправления. Было признано целесообразным сохранить существующую систему, поскольку это позволяет обеспечить, с одной стороны, унификацию таких наименований в рамках субъекта РФ, с другой стороны, учесть местные традиции и особенности.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает два способа формирования состава представительного органа в зависимости от типа муниципального образования.

Представительный орган поселения всегда состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Иначе дело обстоит в муниципальных районах и городских округах с внутригородским делением. Их представительные органы, согласно ч. 4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ, могут быть сформированы либо путем избрания на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права, либо путем делегирования от муниципальных образований нижнего территориального уровня, расположенных на соответствующей территории, представителей, каковыми являются:

в муниципальных районах — главы поселений, входящих в состав муниципального района, по должности, и депутаты представительных органов указанных поселений, избираемые представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;

в городских округах с внутригородским делением — представители, избранные из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства.

При этом при делегированном формировании представительного органа как муниципального района, так и городского округа с внутригородским делением федеральный законодатель допускает установление законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставами соответствующих муниципальных образований нормы представительства территориальных единиц нижнего уровня исходя из численности населения поселений, внутригородских районов, которая не должна превышать одну треть от установленной численности представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением. Это позволяет обеспечить сбалансированное сочетание принципов территориального и социального представительства, согласовать интересы входящих в двухуровневую систему местного самоуправления наиболее развитых в социально-экономическом отношении муниципальных образований, где и концентрируется, как правило, основная масса населения, и периферийных муниципальных образований.

Важно подчеркнуть, что вне зависимости от того, каким из двух возможных способов происходит формирование представительного органа местного самоуправления, он имеет единый правовой статус органа народного представительства, что подтверждается компетенционными и иными характеристиками данного органа.

При делегированном порядке в состав представительного органа верхнего территориального уровня входят избираемые из своего состава представительными органами нижнего территориального уровня депутаты, получившие свои полномочия непосредственно от населения на муниципальных выборах и являющиеся его полноправными представителями в том числе на районом, общегородском уровне, а входящие наряду с ними в состав представительного органа муниципального района главы поселений также должны относиться к выборным лицам, изначально приобретающим свои полномочия в результате непосредственного волеизъявления жителей соответствующих городских, сельских поселений.

Делегированный способ формирования представительного органа в определенной мере соотносим с институтом косвенных выборов. Однако следует учитывать, что избрание районным, общегородским депутатом в данном случае производится не коллегией выборщиков, которая имеет специальное назначение и в принципе не ответственна перед населением, а постоянно действующими представительными органами муниципальной власти, связанными с местными сообществами обязательствами отчетности и контроля и ответственными перед ними за все принимаемые решения, не исключая, конечно, и те, которые касаются кадровых вопросов. При этом каждая категория субъектов, входящих в состав представительного органа верхнего территориального уровня, в течение всего срока своих полномочий осуществляет функцию демократического представительства в отношении населения того территориального образования, где оно было избрано, и не утрачивает свою представительно-правовую связь с населением в силу самого, но себе факта вхождения в состав органа местного самоуправления иного территориального уровня. Соответственно, их полномочия как районных, общегородских депутатов производив! от права населения на осуществление местного самоуправления и ограничены сроком мандата.

В Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ подтвердил совместимость с Конституцией делегированного способа формирования представительного органа муниципального района, поскольку его применение обеспечивает комплектование депутатской коллегии, отвечающей требованиям народного представительства. Была принята во внимание также специфика правовой природы муниципального района, ориентированного во многом на решение вопросов межиоселенческого характера, вследствие чего в данном случае оказываются востребованными механизмы обеспечения межтерриториального взаимодействия на началах солидарности и равноправного участия каждого поселения. При этом Конституционный Суд, оценивая действовавший на тот момент порядок перехода к делегированному способу формирования представительного органа путем вынесения соответствующего решения представительными органами поселенческих муниципальных образований с учетом мнения населения, проживающего на их территории, подчеркнул конституционную значимость такого волеизъявления поселений как проявления самостоятельности местного самоуправления. В Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П применительно к системе нового правового регулирования, допускающего возможность установления конкретного способа формирования представительного органа муниципального района как единственно возможного законом субъекта РФ, Конституционный Суд РФ констатировал, однако, что прежний порядок перехода от одного способа формирования представительного органа верхнего территориального уровня к другому нельзя считать единственно допустимым, и он вообще не может распространяться на случаи, когда для муниципального района такой способ формирования установлен как безальтернативный в силу закона. Конституционный Суд учитывал, что правовая природа муниципального района подвергается изменениям: усиливаются государственно-функциональные характеристики соответствующего уровня публичной власти и одновременно происходит перенос решения основной части вопросов местного значения поселений на районный уровень. Но в то же время Конституционный Суд акцентировал внимание на том, что никакие обстоятельства не могут оправдывать отступления от принципов народного представительства при формировании представительного органа муниципального образования, и в частности, в рамках нового правового регулирования, допускающего замещение должности главы муниципального образования путем избрания представительным органом из числа представленных конкурсной комиссией по итогам конкурса кандидатов, которые не обязательно должны являться носителями выборного мандата, это предполагает, что такие лица не могут входить в состав представительного органа муниципального района.

В этом же Постановлении получила конституционное обоснование возможность установления законом субъекта РФ делегированного порядка формирования представительного органа и в городском округе с внутригородским делением, что, однако, определяется прежде всего необходимостью функционирования сложноустроенной, двухуровневой системы местного самоуправления в таком муниципальном образовании на принципах единства городского хозяйства.

Возможность введения единственного порядка формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением законом субъекта РФ предполагает необходимость учета того обстоятельства, что принимаемые субъектом РФ соответствующие решения не могут быть произвольными, и в частности, установление дифференцированного способа формирования представительного органа в различных муниципальных районах должно опираться на использование установленных в общей форме юридически и социально обоснованных критериев введения подобных различий. При этом не может не учитываться, что вопрос об изменении порядка формирования представительного органа касается структуры органов местного самоуправления, которая согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ определяется населением самостоятельно, по своему значению является одним из основополагающих для организации местного самоуправления в пределах конкретного муниципального образования. В этом плане существенное значение имеет правовая позиция Конституционного Суда РФ, из которой следует, что этот вопрос не может решаться без выявления в той ши иной форме мнения населения: соответственно, предполагается, что должен использоваться эффективный механизм, обеспечивающий участие населения в переходе от одного способа формирования представительного органа к другому (например, проведение публичных слушаний, опроса и т. п.).

Использование делегированного способа формирования представительного органа имеет определенные как положительные стороны (профессионализация муниципального управления; снижение уровня политизированности представительного органа верхнего уровня; обеспечение равного представительства территориальных единиц в целях справедливого использования материально-финансовых ресурсов и инфраструктуры, имеющихся на соответствующей территории; определенная бюджетная экономия в связи с отсутствием необходимости проведения выборов), так и отрицательные (снижение демократической легитимности муниципального представительства верхнего территориального уровня, сужение его обратных связей с населением и, как следствие, — возникновение предпосылок для забюрокрачивания работы представительного органа, его ослабления в пользу местной администрации). В этом плане решение вопроса о способе формирования представительного органа должно обусловливаться проведением широкой общественной дискуссии с привлечением представителей муниципального сообщества.

В случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с таким законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его вступления в силу. Если законом субъекта РФ предусмотрен переход от избрания представительного органа на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных поселений, внутригородских районов, выборы депутатов соответствующего муниципального образования верхнего уровня не назначаются и не проводятся, если закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов. Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муни;

ципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ. Если же законом субъекта РФ предусмотрен, напротив, переход к избранию представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах, то выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу закона субъекта РФ.

Численность депутатов представительного органа определяется в уставе муниципального образования в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом № 131-ФЗ, и зависит от типа и численности населения муниципального образования. Численность депутатов представительных органов городского округа с внутригородским делением, внутригородского района определяется законом субъекта РФ в соответствии с общими федеральными принципами решения подобных вопросов, установленными для поселений (городских округов).

Так, численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:

• 7 чел. — при численности населения менее 1000 чел.;
• 10 чел. — при численности населения от 1000 до 10 000 чел.;
• 15 чел. — при численности населения от 10 000 до 30 000 чел.;
• 20 чел. — при численности населения от 30 000 до 100 000 чел.;
• 25 чел. — при численности населения от 100 000 до 500 000 чел.;
• 35 чел. — при численности населения свыше 500 000 чел.

Очевидно, в целях обеспечения универсальных гарантий равного представительства граждан независимо от места жительства в конкретном муниципальном образовании, следует на уровне федерального закона установить и пороговые значения численности депутатов представительного органа для муниципальных образований с численностью жителей более 1 млн человек — не менее 50−60 депутатов.

При этом численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 чел., а представительного органа внутригородской территории города федерального значения — менее 10 чел.

Все это минимальные пороги численности депутатов представительных органов, не выходя за пределы которых муниципальные образования сами решают для себя вопрос о необходимом и достаточном количестве местных депутатов. Во всяком случае численный состав представительного органа должен быть разумным, обеспечивать реальный представительный характер деятельности данного органа местного самоуправления, его устойчивую активную связь с населением, отвечать характеру и сложности стоящих перед данным конкретным муниципальным образованием управленческих задач, не обременять сверх необходимости местный бюджет.

Как правило, численность состава представительного органа муниципального образования не сильно отличается от минимальной.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа является весьма важным для эффективности его деятельности. Сокращение численности представительных органов приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их результативной работе. Научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов с ориентацией на достижение конечной цели, связанной с обеспечением эффективной организации и деятельности представительного органа как олицетворения народного представительства. Ныне установленные минимальные показатели численного состава представительных органов муниципальных образований могут оцениваться как заниженные, в особенности по отношению к крупным по числу жителей муниципальным образованиям, в связи с чем является целесообразным повышение соответствующих показателей в целях повышения уровня и качества представительства местного сообщества, большей вовлеченности населения в решение вопросов местного значения.

4.2.2. Полномочия представительного органа муниципального образования Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют исключительные полномочия, закрепленные федеральным законодательством. Обособление вопросов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом. Не случайно они выделены из общего перечня вопросов местного значения. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган муниципального образования постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей и при необходимости принимать решения по поводу их кадровой судьбы.

В ч. 10 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ четко определены следующие предметы исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

К исключительным полномочиям представительного органа муниципального образования этот Федеральный закон также относит, в частности, назначение местного референдума (сг. 22), муниципальных выборов (ст. 23), голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования (ст. 24), установление границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление (ст. 27), учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ, создание некоммерческих организаций (ст. 68, 69) и ряд других вопросов.

Вопросы, составляющие предметы исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, не могут передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа муниципального образования, закрепленный федеральным законодательством. Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Однако практика показывает, что на местном уровне происходит, как правило, простое воспроизведение полномочий представительных органов муниципальных образований, гарантированных федеральным законом, что является одним из факторов, отрицательно влияющих на эффективность их деятельности. В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов, поскольку они не получили своего полного раскрытия в федеральном праве. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение. Так, например, в Уставе г. Ростова-на-Дону компетенция Ростовской-на-Дону городской Думы определяется из двух перечней вопросов, один из которых воспроизводит 10 вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования Федеральным законом № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 39 Устава), а другой включает в себя 23 вопроса, находящийся в ведении Ростовской-на-Дону городской Думы в соответствии с федеральным и областным законодательством (ч. 3 ст. 39). При этом Городская Дума может рассматривать и решать также иные вопросы, отнесенные к ее компетенции действующим законодательством и Уставом города.

• [1] См.: проект Федерального закона № 22 905−6 «О внесении измененийв Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» (внесен депутатом Я. В. Зелинским 17 февраля2012 г., отклонен 16 января 2013 г.).