Местная администрация. 
Местное самоуправление

Местная администрация в системе местного самоуправления

Местная администрация — это обязательный в структуре органов местного самоуправления постоянно действующий исполнительно-распорядительный орган общей компетенции, подконтрольный и подотчетный населению и представительному органу муниципального образования и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Местная администрация обладает правами юридического лица.

Из общего правила обязательного наличия местной администрации в организационной структуре местного самоуправления есть два исключения. Первое касается внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, в которых в соответствии с законами данных субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения местная администрация может не формироваться. Второе исключение установлено для муниципальных образований, являющихся административными центрами муниципальных районов. В них функции местной администрации могут возлагаться на местную администрацию муниципального района. Для этого образование объединенной районной администрации должно быть предусмотрено уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. Соответственно, в этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется. С одной стороны, такое правовое регулирование опирается на конституционный принцип самостоятельности населения в определении структуры органов местного самоуправления, из которого вытекает право местного сообщества самому в установленных законом пределах решать вопрос об организационном механизме муниципальной власти. Создание объединенной районной администрации позволяет в определенной степени рационализировать аппарат муниципальной власти на соответствующей территории (по экспертным оценкам экономия от оптимизации численности руководящего состава администрации и муниципальных служащих может достигать 30—40%), избежать дублирования функций и размывания ответственности, упростить для граждан порядок взаимодействия с исполнительно-распорядительным органом муниципального образования в целях решениях вопросов местного значения в пределах территории административного центра муниципального района. С другой стороны, возможность создания объединенной районной администрации не в полной мере согласуется с концептуальными подходами самого Федерального закона № 131-ФЗ, такими как: разграничение вопросов местного значения между муниципальными образованиями, самостоятельное осуществление органами местного самоуправления полномочий, но решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения (в том числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета), недопустимость подчинения органа местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления другого муниципального образования. Неясны механизмы контроля и ответственности в отношении объединенной районной администрации, правовые основания, на которых должны осуществляться ее взаимоотношения с представительным органом административного центра. Кроме того, сокращение численности аппарата муниципальной власти и связанная с этим финансовобюджетная оптимизация, если это рассматривается как самоцель, может иметь своим следствием снижение уровня фактической доступности должностных лиц исполнительно-распорядительного органа для непосредственных контактов с населением.

Местная администрация призвана обеспечивать на непрерывной основе текущее управление муниципальным образованием, что выражается в реализации возложенных на нее полномочий по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности. Исполнительная деятельность связана с организацией выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных правовых актов, оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления. Чтобы обеспечить исполнение принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью.

Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты местного самоуправления должны ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально-культурных и иных объектов управления. Именно поэтому местная администрация является единственным органом местного самоуправления, применительно к которому Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает возможности прекращения полномочий. Эта особенность делает местную администрацию своего рода «внутренним стержнем», основой системы местного самоуправления любого муниципального образования.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, — вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие исполнительные органы в системе местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации может быть либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. «Контрактными» сегодня являются главы администраций более 4500 муниципальных образований (около 20% от существующих). Если до недавнего времени имело место распространение этой модели главы местной администрации, то после вступления в силу Федерального закона от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ, которым предусмотрена возможность избрания главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, представительным органом из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по итогам конкурса, именно эти способы замещения должности главы местной администрации оказываются все более востребованными на практике. В частности, модель избранного представительным органом конкурсного главы местной администрации применяется в 7017 муниципальных образованиях (31,3% от общего числа).

Лицо, претендующее на должность главы местной администрации по контракту, должно отвечать основным квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Вместе с тем в отношении замещаемой, но контракту должности главы местной администрации поселения — уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на соответствующую должность. Хотя Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает каких-либо ограничений, условий и определенных требований, но возможности установления указанных дополнительных требований, они не могут нарушать конституционные права и свободы граждан, включая право на равный доступ к муниципальной службе, и вступать в противоречие с требованиями федерального законодательства.

Так, например, в Ленинградской области к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в случае назначения на должность по контракту устанавливаются следующие дополнительные требования: 1) стаж работы на должностях руководителей в организациях, учреждениях и предприятиях независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не менее пяти лет на дату проведения конкурса; 2) наличие положительного отзыва с предыдущего места службы (работы)^[1]. В Пензенской области к таким требованиям относится наличие не менее трех лет стажа на должностях муниципальной службы высшей или главной группы или не менее пяти лет стажа (опыта) работы по специальности, опыт и знание работы в которой необходимы для выполнения должностных обязанностей главы местной администрации^[2]. Существенно более требовательно к кандидатам на замещение по контракту должности главы местной администрации городского округа (муниципального района) подходят в Архангельской области, где соответствующие лица должны удовлетворять таким дополнительным критериям, как: а) наличие высшего образования; б) наличие стажа работы не менее семи лет, либо наличие стажа муниципальной службы на высших или главных должностях не менее четырех лет, либо прохождение военной службы в воинских званиях старших или высших офицеров не менее пяти лет, либо осуществление полномочий выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе не менее четырех лет; в) отсутствие судимости; г) профессиональные знания Конституции РФ и Устава Архангельской области, нормативных правовых актов РФ, Архангельской области, муниципального образования Архангельской области о местном самоуправлении, муниципальной службе, в сфере противодействия коррупции, правил делового этикета, основ делопроизводства; д) профессиональные навыки подбора и расстановки кадров, оперативного принятия и реализации управленческих решений, прогнозирования (анализа) последствий принятых управленческих решений, планирования работы, ведения деловых переговоров, взаимодействия с другими органами, организациями, структурными подразделениями, подготовки служебных документов, предупреждения и разрешения конфликтных ситуаций, владения компьютерной техникой, делегирования полномочий подчиненным и дачи подчиненным исполнимых поручений, публичного выступления, учета мнения коллег, систематизации информации^[3].

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. Смысл этого правила состоит в том, чтобы синхронизировать сроки полномочий представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, назначаемого по контракту, а содержащаяся в нем оговорка о минимальном сроке полномочий главы местной администрации рассчитана, в частности, на ситуации, связанные с досрочным прекращением полномочий главы местной администрации, когда заключение контракта на срок полномочий представительного органа невозможно. Из этого следует, что контракт с главой местной администрации заключается на весь срок полномочий представительного органа или до окончания срока его полномочий, если на момент назначения главы местной администрации до окончания срока полномочий представительного органа остается более двух лет, либо на два года, в случае если на момент назначения главы местной администрации до окончания срока полномочий представительного органа муниципального образования остается менее двух лет. Для глав местных администраций муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, в случае если в этих муниципальных образованиях представительный орган формируется из представителей входящих в их состав муниципальных образований, срок контракта определяется уставом муниципального района, городского округа с внутригородским делением в диапазоне от двух до пяти лет.

Условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения — представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина — главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением. В муниципальном районе, городском округе (в том числе с внутригородским делением), во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — главой субъекта РФ.

Если же конкурсная комиссия формируется в муниципальном районе, где образована объединенная администрация муниципального района и поселения, являющегося его административным центром, то в этом случае в ее состав входят по ¼ представителей от представительного органа муниципального района, представительного органа поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина состава назначается главой субъекта РФ. Установление паритетного представительства в составе конкурсной комиссии интересов муниципального сообщества, с одной стороны, и субъекта РФ с другой, тем более что представительство последнего обеспечивается в системе действующего регулирования назначением членов конкурсной комиссии главой субъекта РФ, а не региональным парламентом по представлению главы субъекты РФ (как это было ранее), и именно один из членов комиссии по «губернаторской квоте», как правило, избирается председателем этой комиссии — усиливает административно-субординационные начала взаимоотношений главы местной администрации с главой субъекта РФ в системе исполнительной власти. Вряд ли можно говорить о реальной самостоятельности местного сообщества в вопросе о замещении должности главы местной администрации по контракту в условиях, когда итоговое решение, принимаемое по этому вопросу представительным органом муниципального образования, обусловлено предварительным отбором кандидатов с фактически решающим участием главы субъекта РФ. То же имеет место и в ситуации, когда местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, избранный представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по итогам конкурса, поскольку требования, предъявляемые к порядку формирования соответствующей конкурсной комиссии, идентичны с теми, что применяются при замещении должности главы местной администрации по контракту. Столь серьезное государственное вмешательство в сферу самостоятельности местного самоуправления вызывает сомнения с точки зрения его соразмерности (пропорциональности), имея в виду, что существуют и иные правовые средства обеспечения государственных интересов применительно к осуществлению муниципального управления на верхнем территориальном уровне.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт подписывается главой муниципального образования. При подписании контракта глава муниципального образования реализует уже сформированную волю представительного органа и не может вторгаться в содержательные условия контракта, самостоятельно определяя или изменяя их, в том числе это касается срока полномочий главы местной администрации.

Для главы местной администрации установлен ряд ограничений, связанных с занимаемой должностью. Так, он не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Глава местной администрации также не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Важным требованием, направленным на борьбу с непотизмом, является введенное Федеральным законом от 21 октября 2011 г. № 288-ФЗ в законодательство о муниципальной службе правило, согласно которому гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации, но контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

• 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ для лица, замещающего должность главы местной администрации;
• 2) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением установленных для него законом ограничений;
• 3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ.

Контрактный способ замещения должности главы местной администрации нередко подвергается критике на том основании, что применение иного, отличного от прямых выборов, способа наделения такими полномочиями ставит под сомнение легитимность этого должностного лица, который уже не может рассматриваться как представитель населения. С этим нельзя согласиться^[4]. Вопрос о правовой природе института контрактного главы местной администрации, в том числе в аспекте представительных начал, не может решаться в отрыве от понимания того, что муниципальное представительство не сводится к выборным способам легитимации. Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, местное самоуправление обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения непосредственно и «через представительство в выборных и других органах местного самоуправления» (абз. 1 п. 2.1 мотивировочной части Постановления от 26 июня 2014 г. № 19-П). Выборы являются высшей, но не единственной формой политического (публично-территориального) представительства, которое реализуется через систему различных институтов, обеспечивающих выявление, формирование, выражение и отстаивание интересов территориальных сообществ жителей. В соответствии с этим оправданно выделять в системе муниципального представительства основные институты (выборные органы общей компетенции, реализующие муниципальную представительную власть, в организационном плане напрямую связанные с населением актом избрания и функционально ориентированные прежде всего формированием воли местного сообщества применительно к решению всего объема вопросов местного значения) и широкое разнообразие периферийных институтов. Представительные отношения с участием не избираемых населением органов, включая местную администрацию, носят нетипичный, непрофильный, косвенно-опосредованный, предметно-специализированный характер.

В этом плане применительно к контрактному главе местной администрации важно учитывать, по крайней мере, следующие моменты. Во-первых, хотя глава местной администрации в формально-юридическом плане представляет соответствующий орган местного самоуправления, нельзя упускать из виду, что местная администрация не только исполнительный орган, организующий исполнение воли представительного органа, но и распорядительный орган, формулирующий, в том числе в нормативном виде, собственное понимание интересов местного сообщества и способов их обеспечения. Поэтому и местная администрация, и возглавляющий ее на принципах единоначалия глава интегрированы в представительную систему местного сообщества на началах определенной автономии, обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и участвую соответствующими способами, методами, средствами в формировании, выражении, реализации воли населения муниципального образования.

Во-вторых, контрактный глава местной администрации наделяется полномочиями представительным органом муниципального образования, который олицетворяет собой все местное сообщество и призванный, в том числе в акте назначения главы местной администрации, выражать интересы населения. При этом глава местной администрации получает легитимацию как обязательный элемент структурной организации муниципальной власти, а не как представитель представительного органа.

В-третьих, хотя Федеральный закон № 131-ФЗ использует для обозначения процедуры замещения по итогам конкурса должности главы местной администрации термин «назначение на должность» (ч. 6 ст. 37), наделение полномочиями реализуется путем голосования, притом на альтернативной основе, и соответственно, можно говорить о выборных началах, присущих в том числе процедуре «назначения на должность» главы местной администрации по контракту.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. Однако это не означает, что контрактный глава местной администрации не подконтролен населению. Поскольку контрактный глава местной администрации наделяется полномочиями представительным органом, состоящим из избранных депутатов, жители могут оценить качество работы лица, замещающего эту должность, и выразить отношение к ней как в ходе избирательной кампании, так и в акте голосования на выборах депутатов очередного созыва, а вновь избранный представительный орган не может не учитывать итоги состоявшегося волеизъявления. Вместе с тем, хотя непосредственную подотчетность населению контрактного главы местной администрации федеральный законодатель не обозначает, она проявляется в определенной мере в рамках: а) института обращений к главе местной администрации, включая организацию на регулярной основе личного приема граждан; б) регулярных публичных слушаний по вопросам местного бюджета, имея в виду, что подготовка проекта бюджета, его исполнение и отчет об исполнении — одна из основных функций местной администрации; в) отчета главы о деятельности местной администрации на заседании представительного органа, в котором могут участвовать и местные жители. Граждане не лишены возможности ставить перед главой муниципального образования, депутатами вопрос о невыполнении (ненадлежащем выполнении) главой администрации возложенных на него задач и на этой основе, в том числе требовать досрочного расторжения контракта (п. 1 ч. И ст. 37 Федерального закона № 131-ФЗ). Важно учитывать и то, что согласно Федеральному закону № 131-ФЗ условия контракта с главой местной администрации в соответствующих частях определяются представительным органом муниципального образования, федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 3 ст. 37), а подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, включая местную администрацию и ее руководителя, определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ (ч. 3 ст. 34). Это позволяет на уровне регионального законодательства и муниципального нормотворчества предусмотреть в развитие федеральных норм муниципального права те или иные формы реализации подотчетности, подконтрольности главы местной администрации во взаимоотношениях с населением, в том числе в составе конкретизированных условий заключаемого контракта, а населению муниципального образования дает возможность настаивать на введении соответствующих механизмов. Так, в типовых формах контракта с главой местной администрации, утверждаемых региональными законами, в ряде случаев специально обозначаются такие обязанности, как регулярное информирование населения о деятельности местной администрации, организация личного приема граждан, рассмотрение обращений граждан, принятие по ним решений^[5]. В некоторых случаях на муниципальном уровне отдельно оговаривается обязанность главы администрации по рассмотрению и учету предложений органов территориального общественного самоуправления^[6]. Проявлением лучшей практики можно считать специальное урегулирование в муниципальном образовании проведения выездных встреч главы местной администрации с населением и отчетов глав территориальных (районных) администраций муниципального образования перед населением^[7]. Что касается оценки деятельности конкурсного главы муниципального образования с участием населения, то она предполагает необходимость закрепления, прежде всего на муниципальном уровне, порядка отчетности главы муниципального образования (например, с участием института собраний), а также может осуществляться косвенным путем — в рамках ежегодного отчета перед представительным органом (ч. 5.1 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ), в том числе в связи с обращениями, поступающими от жителей.

Сказанное позволяет в свете широкой трактовки публичного представительства оценить перспективы использования конкурсной модели замещения должности главы муниципального образования (местной администрации) как имеющей — с учетом принципа многообразия организационных форм реализации муниципальной власти — потенциал для развития, что, однако, предполагает усилия прежде всего в рамках муниципального нормотворчества и правоприменительной практики в направлении демократизации и углубления обратных связей во взаимоотношениях с населением исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, повышения его подконтрольности и ответственности перед местным сообществом.

• [1] См.: ч. 6 ст. 5 Областного закона Ленинградской области от 11 марта 2008 г.№ 14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградскойобласти» // Вести. 2008. 2, 4 и 9 аир.
• [2] См.: ч. 3 ст. 5 Закона Пензенской области от 10 октября 2007 г. № 1390-ЗПО"О муниципальной службе в Пензенской области" // Пензенские губернскиеведомости. 2007. 1 нояб.
• [3] См.: ст. 8 Закона Архангельской области от 27 сентября 2006 г. № 222−12−03"О правовом регулировании муниципальной службы в Архангельской области" // Волна. 2006. 19 окт.
• [4] См.: Джагарян Н. В. Конкурсный глава муниципального образования (местной администрации): особенности легитимации и проблемы совершенствованияправового статуса // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 6.
• [5] См.: поди. 8 п. 3.1 разд. III Типовой формы контракта с лицом, назначеннымна должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Республики Крым от 16 сентября 2014 г. № 79-ЗРК // Крымские известия.2014. 18 сент.; поди. 19−21 п. 3.1 разд. III Типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утвержденной Законом Красноярского края от 25 марта 2010 г. № 10−4500 «О контрактес главой местной администрации» // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2010. № 13 (384).
• [6] См., например: подп. 13 п. 1 Условий контракта для главы администрацииг. Рязани в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, утвержденных решением Рязанской городской Думыот 26 июня 2008 г. N° 267−1 // Рязанские ведомости. 2008. 27 июня.
• [7] См., например: Постановление Администрации г. Ростова н/Д от 19 августа 2015 г. № 740 «О проведении выездных встреч главы Администрации городаРостова-на-Дону с населением и отчетов глав Администраций районов городаРостова-на-Дону перед населением и признании утратившими силу некоторыхправовых актов Администрации города Ростова-на-Дону» // Ростов официальный. 2015. 26 авг.