Различные формы баланса в мире

Критериями баланса отношений субнациональных территорий с центром являются:

• • выборность;
• • объем полномочий;
• • санкции (вмешательство сверху);
• • участие (вмешательство снизу);
• • муниципальная интеграция.

Главный критерий автономии территориального сообщества — это выборность органов публичной власти. Баланс отношений обеспечивается прежде всего через соотношение выборности и назначаемости сверху органов власти. На территории субнациональной ТПС возможны варианты: только выборная власть, только назначаемая власть, смешанные формы. В случае государств с региональным уровнем власти возможны еще более сложные формы баланса: «излишняя» централизация на региональном уровне (назначение центром региональных властей) может быть скомпенсирована развитием МСУ, т. е. удовлетворением интересов локальных сообществ на местном территориально-политическом уровне. Такая ситуация имеет место в Турции, где избираются населением местные собрания и мэры, а на региональном уровне избираются только собрания, главы регионов назначаются сверху.

Отсутствие властной вертикали на локальном уровне также часто встречается, как и ее наличие на региональном. Эти ситуации как бы компенсируют друг друга.

Различия в способе формирования органов МСУ связаны, прежде всего, с наличием или отсутствием выборов главы муниципалитета (мэра) (можно усмотреть аналогию с «президентскими» и «парламентскими» республиками).

Зарубежная практика

В Бельгии (яркий пример «парламентской» модели) и в коммунах (локальный уровень), и в субъектах федерации, и в провинциях население избирает совет, который на партийной основе формирует исполнительный орган и его главу (в коммунах — это муниципалитет во главе с бургомистром). Аналогичная ситуация наблюдается в Дании и ЮАР. В Швейцарии очень сильны институты прямой демократии: референдумы (где иногда принимаются законы) и собрания граждан.

В некоторых странах (США, Германия, Австралия, Испания) существует несколько моделей МСУ. В одних случаях проводятся прямые выборы мэров всем населением, в других случаях население избирает лишь представительный орган или исполнительный орган в полном составе. В Боснии и Герцеговине на разных уровнях власти предусмотрены разные модели: в двух регионах (округ Брчко и некоторые кантоны Федерации Боснии и Герцеговины) население избирает только ассамблею, которая формирует правительство во главе с премьером, в то же время на уровне муниципалитетов происходят прямые выборы мэров.

В мире имеет место ситуация и более жесткого централизованного баланса на местном уровне. Прямое администрирование никогда не применяется одновременно с институтом выборных мэров, однако в тех странах, где органы МСУ формируются по «парламентской» модели, назначение чиновников из центра оказывается возможным и распространенным. В этом состоит главное отличие континентальной модели МСУ (имеются назначаемые сверху чиновники — Франция, Австрия, Нидерланды) от англосаксонской (не предусматривает никаких назначений из центра — Англия, США, Бельгия, Дания).

Более ярко выраженные примеры ограниченной централизации можно найти за пределами Европы. Можно говорить о «мягкой» и «жесткой» централизации в зависимости от степени влияния местного сообщества и его выборных органов МСУ на централизованное назначение местного главы.

Мягкая централизация чаще встречается в унитарных государствах, например в Индонезии и Монголии. В этих странах и на региональном, и на локальном уровне назначение глав проходят с участием представительных органов соответствующей территории. В Индонезии главы муниципалитетов предлагаются местными собраниями и утверждаются в центре. В Монголии глава территории на каждом уровне назначается с соответствующего вышестоящего уровня по представлению местного совета.

Жесткая централизация чаще встречается в федерациях: Индии, Пакистане, Малайзии. Особенностью централизованных федераций является контроль над МСУ со стоны регионов, а не только со стороны федерального центра. В Индии вертикаль власти формируется как внутри штатов, так и со стороны центрального правительства. Правительство штатов назначает администраторов в районы и муниципалитеты, на которые делятся районы. Центральное правительство назначает районные магистраты, занимающиеся налогами и правосудием. Население выбирает советы, причем в некоторых случаях выбирает даже председателя совета. В Пакистане в дивизионах и округах население выбирает советы, а глав исполнительной власти — комиссаров дивизионов и начальников округов — назначают вышестоящие исполнительные органы. Похожая ситуация имеется на местном уровне в Малайзии: правительства штатов назначает мэров городов, президентов советов сельских округов и муниципалитетов, формирует исполнительные комитеты; население избирает советы сельских округов, городские и муниципальные советы.

Еще более сильно развита жесткая централизация местной власти в африканских и арабских мусульманских странах. В унитарных странах центральная власть может выстраивать исполнительскую вертикаль вплоть до самых низовых уровней, МСУ осуществляется только через выборы советов, причем с очень ограниченными полномочиями. В Сенегале президент страны назначает глав территорий всех уровней: префекта департамента, супрефекта округа и главу сельской общины. Аналогичная ситуация в Нигере: назначаются префекты округов и главы коммун. В Гане даже представительные собрания в округах, метрополиях и муниципалитетах избираются только на 2/3, а 1/3 предлагает центральное правительство; главы исполнительной власти назначаются президентом, но подлежат утверждению местного собрания. В Египте назначаются главы округов и мэры городов.

Наличие или отсутствие властной вертикали сильно зависит от типа территории и уровня власти. Большими политическими свободами пользуются наиболее компактные и притом крупные локальные сообщества — города. В городах быстрее формируются локальные интересы, с чем приходится считаться центральной власти. Различия между типами территорий видны в Афганистане, где мэры городов избираются населением, а главы администраций сельских округов назначаются.

Наиболее распространенной (особенно в африканских и арабских государствах) является выборность в самых мелких (низовых) административно-территориальных единицах (АТЕ), в то время как в АТЕ более высокого уровня существует исполнительская вертикаль, которая сочетается (не всегда) с выборностью представительных органов. В Алжире назначаются супрефекты — главы АТЕ второго порядка, а в коммунах (АТЕ первого порядка) проходят выборы народных собраний. Другими подобными примерами служат Гвинея, Замбия, Мавритания, Мали, Того и Непал. В Иране проводятся и выборы, и назначения глав АТЕ второго уровня (шахрестанов), в то же время главы округов и сельских округов избираются членами местных советов. В Замбии выборы городских советов не являются повсеместными, а в сельские советы включаются вожди племен, которых выбирает центр.

Существуют, хотя и очень редко, ситуации, когда местные выборы вообще не проводятся. В Саудовской Аравии первые выборы в муниципальные советы прошли в 2005 г. В остальном сохраняется жесткая вертикаль власти: эмиры в провинциях, шейхи в округах. В Камеруне и ЦентральноАфриканской республике, хотя выборы и предусмотрены законодательством, но они не проводятся ввиду сильной политической нестабильности. В Мьянме после прихода к власти военных выборы проводятся крайне редко и не регулярно.