Местное самоуправление при Екатерине II

Серьезные новации в управлении страной, в том числе на местном уровне связаны далее с царствованием Екатерины II (1762—1796), названным временем просвещенного абсолютизма. Пик ее реформ приходится на 1770—1780-е гг. К этому времени Россия выиграла войну с Польшей, войну с Турцией, был подавлен бунт Пугачева. Страна становится сильной и стабильной. Жесткая централизация перестает быть необходимой, кроме этого царица желает слыть просвещенной монархиней, переписывается с Вольтером, следовательно, можно ослабить централизацию власти, вводить на местах начала самоуправления. Говоря современным языком, царица остается безусловным доминирующим актором, обладающим всеми мыслимыми ресурсами. Вместе с тем, помимо силовых, она начинает использовать компромиссные стратегии, и кроме неформальных, начинает вводить формальные институты. Идеологию царицы можно отнести к утилитаристской с элементами самоуправленческой.

Высшими органами государственной власти при Екатерине Великой являлись: Императорский Совет, который в 1769 г. заменяется Советом при высочайшем дворе, — орган, занимавшийся внутренней политикой; Сенат, который с 1763 г. превращается в высшее административно-судебное учреждение. На вершине пирамиды находилась самодержица всероссийская — государыня-императрица. Однако, в отличие от Петра, когда единственным источником права и закона считалась воля государева, Екатерина провозглашает идею «законной монархии», отмечает необходимость проведения реформ с целью улучшения государственного строя и укрепления законности (Наказ 1766 г. и последующие ее акты вводят систему формальных институтов).

В 1775 г. вступают в силу «Учреждения для управления губерний всероссийской империи». Число губерний при этом примерно удваивалось (стало около 50). Основной целью деления было упростить и унифицировать управление, сделать губернии приблизительно равными по численности населения (400 тыс. человек). Губернии делились на уезды по 30 тыс. человек. Ни географические, ни национальные особенности не учитывались.

Во главе губернии стоял губернатор (генерал-губернатор) или наместник, назначаемый и смещаемый царицей, концентрировавший в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские функции.

Во главе уездной администрации стоял земский капитан-исправник, избираемый уездным дворянством, он возглавлял коллегиальный орган управления (нижний земский суд), в котором работали два заседателя.

Капитан-исправник исполнял нормативные акты органов губернского управления, следил за местной торговлей, отвечал за благоустройство, гигиену, исправность дорог и мостов, следил за благонадежностью обывателей уезда. Власть исправника распространялась на весь уезд, кроме уездного города (им управлял городничий или комендант). Постепенно начал набирать силу процесс децентрализации власти на местах.

Следующий важный правовой акт — Устав благочиния 1782 г. Устав регламентировал систему полицейских органов, их структуру и основные направления деятельности. Руководство полицией возлагалось на губернские власти, однако децентрализация началась и здесь. Органом полицейского управления в городе стала управа благочиния — коллегиальный орган, в который входили полицмейстер, обер-комендант (городничий), приставы гражданских и уголовных дел, а также выборные от граждан ратманы-советники. В уездах полицейские органы подчинялись капитан-исправнику.

В 1785 г. Екатерина II издает два важнейших документа: Жалованную грамоту дворянству и Жалованную грамоту городам, определявшим организацию самоуправления двух сословий: дворянства и горожан.

«Грамота на права и преимущества благородного российского дворянства» — полное название грамоты — состояла из вводного манифеста и четырех разделов, содержащих 92 статьи. В грамоте определялись и принципы дворянского, т. е. сословного, самоуправления, личные права дворян и др. Дворянское самоуправление заключалось в следующем: в губерниях и уездах дворяне образовывали общество или Собрание, которое согласно грамоте наделялось правами юридического лица, имело собственное имущество, финансы, могло создавать учреждения, нанимать служащих. Собрание имело право делать представления местным властям, центральным органам управления и самой императрице по вопросам «общественной пользы». В состав Собрания входили все дворяне, у которых были имения в данной губернии. В уездах избирались уездные предводители дворянства. Раз в три года из уездных предводителей губернское Собрание избирало губернского предводителя дворянства. Кандидатура губернского предводителя утверждалась губернатором или представителем царя в губернии. Собрание избирало заседателей в сословные суды губернии и полицейских должностных лиц земской полиции.

Жалованная грамота городам (полное название «Грамота на права и выгоды городам Российской империи») состояла из манифеста, 16 разделов, содержащих 178 статей. Грамота определяла статус городского населения и организацию городского самоуправления. Грамота определяла создание административно-хозяйственных органов, образующихся путем всесословных выборов и ведающих делами всего городского населения.

Городское население делилось на шесть категорий, горожане образовывали «общество градское», участие в котором ограничивалось имущественным цензом (уплата налога не менее 50 руб. в год) и возрастным цензом (не моложе 25 лет), избирали бургомистров, заседателей-ратманов (на три года), старост и судей (на год).

Городское общество избирало представительный орган МСУ — Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган — Шестигласную Думу. Общая Дума избиралась, как правило, на три года, была совещательным органом, ее главной задачей было избрание городского головы и Шестигласной Думы, которая работала постоянно.

Функции Думы: ведать всем, что для города «потребно, выгодно и полезно»; заботиться о городском хозяйстве, о приращении городских доходов, о безопасности и благосостоянии городских жителей и о благообразии города. Судебная власть была отделена от Думы.

Дума подчинялась генерал-губернатору или губернатору. К нему она обращалась с ходатайствами о пользах и нуждах города; от него исходили предложения Думе, на которые она давала «пристойные ответы»; к нему поступали ежегодные ведомости о доходах и расходах. Расходы допускались на содержание магистрата и городских служащих, на содержание городских школ и других заведений приказа общественного призрения, на городские строения. Кроме этого Дума могла ходатайствовать о любых полезных для города с ее точки зрения затратах, если находились свободные деньги, и такие ходатайства, как правило, удовлетворялись.

Общую Думу составляли городской голова и гласные (депутаты). Орган был действительно всесословным, избирались гласные от всех шести категорий городского населения.

Шестигласную Думу избирала Общая Дума из своей среды. Городской голова председательствовал на заседаниях обоих органов. Представительство городского населения в Шестигласной Думе было крайне неравномерным: купечество имело всего трех гласных, городские обыватели — десять, именитые граждане — до семи, по одному от иногородцев и от иностранных гостей (от каждого народа особо). Однако все гласные одного состояния или одной группы имели только один голос, и в Думе оказывалось всего шесть голосов.

Грамота закрепила за городами право юридического лица.

Система управления губернией, уездом и городом приведена на рис. 3.3.

Отметим, что дворянское самоуправление развивалось гораздо успешнее городского, которое находилось под постоянным и жестким контролем губернатора или наместника. Дворяне, напротив, каждые три года съезжались в губернский город и выбирали своих представителей на различные губернские должности.

Отметим также, что реформы местного управления при Екатерине проводились в том числе и в интересах местного населения, а не только государства.

Рис. 3.3. Органы власти губернии, уезда, города во второй половине XVIII в. (в скобках указаны должности для Санкт-Петербурга).

После смерти Екатерины ее место занял Павел I. В 1798 г. в России создана система министерств, и губернаторы стали относиться к министерству внутренних дел: общий надзор за губернскими структурами перешел к министрам. В результате входящие в состав губернской администрации структуры попали в двойное подчинение: они подчинялись собственному министерству и одновременно губернатору.

В том же году царь упразднил городские думы, отменил вольности и свободы дворянства, однако его сын, царь Александр I, в 1802 г. восстановил и городские думы, и дворянские вольности.

Следующим русским царем стал Николай I. Он скорее урезал, чем расширил права и самостоятельность местной власти: закон 1831 г. усилил цензовые барьеры и ограничил участие дворянства в губернском управлении; закон 1837 г. ввел утверждение избранного капитанисправника в должности правительством. Законодательство 1830-х гг. превращало дворянство из руководящей силы местного управления во вспомогательный инструмент центрального правительства.