Политические возможности, агенты и стратегии муниципальной автономии

Политические возможности реформы МСУ на уровне МСУ складывались из:

• • политических возможностей на начало реформы (стартовые возможности);
• • их изменений в процессе реформы, которые можно представить как результат воздействия двух групп факторов: ресурсных сдвигов (изменение ценности ресурсов с точки зрения их воздействия на институциональные изменения) в постсоветский период и институциональных изменений, вызванных политикой центра.

Стартовые возможности определялись рядом обстоятельств, имевших место в СССР: каким был регион (аграрным или промышленным), какими ресурсами он располагал, как он управлялся (доминировал ли ведомственный или местнический подход) и др. Доминирование местничества, типичное для аграрных регионов, вело к развитию патрон-клиентских отношений и ослаблению автономии во всех сферах. В индустриальных районах с диверсифицированной экономикой преобладала ведомственность. В этих условиях автономия городских управленцев была высокой.

Можно выделить три вида ресурсных сдвигов, произошедших в регионах России в 1990;е гг.: отраслевые ресурсы, ресурсы местоположения и концентрация ресурсов. Изменение роли отраслевых ресурсов было вызвано сдвигом территориально-отраслевой базы экономики, когда одни отрасли и связанные с ними территории приходили в упадок (там, где были развиты предприятия ВПК), а другие обнаруживали экономический рост (там, где были развиты отрасли по добыче и переработке природных ресурсов).

Изменение роли ресурсов местоположения вызвано экзогенными факторами: трансграничными связями, массовой миграцией, этническими конфликтами и др. По отношению к МСУ можно говорить о непреднамеренных последствиях этих сдвигов.

Сдвиги концентрации ресурсов носили внутрирегиональный характер и происходили в результате перераспределения ресурсов между центрами и периферией в рамках региона.

Воздействие ресурсных сдвигов на автономию МСУ носило противоречивый характер. Они сузили политические возможности городской автономии в тех регионах, где предприятия, приносящие доходы, находились за пределами региональных столиц (металлургические предприятия Белгородской области), а также там, где такие предприятия контролировались региональными акторами (Татарстан) либо внешними акторами (межрегиональные корпорации в Омске). Сильная зависимость региональных бюджетов от этих предприятий вела к подавлению проявлений самостоятельности МСУ. Этнические конфликты также резко сужали возможности муниципальной автономии (не до самостоятельности).

Ресурсные сдвиги могут, однако, и расширять политические возможности МСУ (сдвиги местоположения и концентрации). Включение части российских городов и регионов во внешнеполитические и внешнеэкономические связи могли расширить возможности муниципальной автономии. Сдвиги, обусловленные концентрацией ресурсов, повышали значимость и влияние крупных городов и побуждали центр к определенной деятельности для них в сфере МСУ.

Отметим, что стартовые условия влияли на политические возможности на всех этапах реформы, а ресурсные сдвиги в ряде регионов сказывались лишь на поздних стадиях.

Институциональные изменения, вызванные федеральной политикой в сфере МСУ имели различные проявления в регионах. Тем не менее они задавали определенные рамки муниципальной политики, выход за которые на уровне регионов грозил санкциями (случай Удмуртии в 1997 г.). Изменения федеральной политики в сфере МСУ в «критические моменты» 1990—2000;х гг. задавали изменения политических возможностей и на региональном уровне. Из этого следует, что после 2003 г. политические возможности муниципальной автономии в российских регионах резко сузились.

«Критические моменты» применительно к региональному уровню муниципальной политики можно описать следующим образом:

• • первые конкурентные выборы местных и региональных советов, вызвавших в ряде городов и регионов появление публичной муниципальной политики (весна 1990 г.);
• • крушение КПСС (август 1991 г.), в результате чего в городах и регионах произошла смена акторов (назначенные мэры и губернаторы);
• • роспуск советов (октябрь 1993 г.) и переход к «исполнительной вертикали», принятие Конституции (декабрь 1993 г.), дающее новые возможности для агентов МСУ в регионах;
• • вступление в силу Федерального закона № 154-ФЗ (сентябрь 1995 г.);
• • региональные и местные выборы (1995—1996), в результате которых в регионах закрепились различные сложившиеся системы МСУ;
• • федеральная реформа 2000;х, продемонстрировавшая отказ центра от самостоятельности МСУ и поворот к контролю над муниципалитетами.

Субнациональный авторитаризм. Важное значение для изучения муниципальной политики на уровне регионов имеет такое явление как субнациональный авторитаризм^[1] (характерен не только для России, распространен в большинстве стран Латинской Америки и Африки). С этим явлением связаны возможные муниципальные стратегии.

В нашей стране в 1990;х гг. происходит децентрализация, во многих регионах и городах возникли локальные политические монополии: лидеры становились чем-то вроде удельных князьков, решавших в своих интересах практически все вопросы территории, в результате устанавливался авторитарный режим в регионе, причем в разных регионах (и даже в разных крупных городах) такие режимы отличались друг от друга, также были разными.

В 2000;е гг. начался обратный процесс — рецентрализация государства во все сферах: управленческая, экономическая и др., ослабляются демократические институты (отмена прямых выборов глав регионов, монополия партии «Единая Россия»), снижается диверсифекация региональных политических режимов — они становятся похожими один на другой.

Политические режимы в регионах становятся все более похожими друг на друга. В Латинской Америки ситуация очень похожа на российскую: такие локальные монополии выживают, приспосабливаются к изменениям внешней среды. Неэффективные, недемократические институты управления оказываются устойчивыми: нет акторов, которые были бы заинтересованы и при этом способны изменить это равновесие, этот субнациональный авторитарный режим. Причина в том, что вышеназванные страны сталкиваются с более важными проблемами: слабые государственные институты, низкий уровень экономического развития, множество внутренних конфликтов (этнических, территориальных, конфессиональных).

Необходимы усилия на общенациональном уровне: это могут быть законодательные и силовые меры (Аргентина), возможно также неприятие субнационального авторитаризма самим обществом (США в 1950;е гг.): появление городского среднего класса на политическом поле (это были самодостаточные люди, которые не нуждались в патронаже местных властей).

Инструментами для подрыва субнационального авторитаризма могут быть: во-первых, центральный государственный аппарат (силовой, финансовый, судебный и др.); во-вторых, общенациональные политические партии. Если центральное правительство предпринимает усилия для того, чтобы продвинуть конкуренцию общенациональных политических партий с общенационального уровня на локальный, то и сами партии также заинтересованы в том, чтобы эти монополии оказались подорванными. Что касается наших реалий, то в современной России пока таких усилий не наблюдается.

Агенты автономии. Роль агента № 1 в российских городах принадлежала главам исполнительных органов МСУ (мэрам). В 1991—1993 гг. региональный совет являлся основным противовесом назначенному центром главе региональной администрации. Однако политическое значение легислатур упало в 1996—1997 гг. после начала всеобщих выборов губернаторов и еще сильнее снизилось после утраты статуса членов Совета Федерации председателями региональных собраний.

Таким образом, губернаторы практически не встречали сопротивления своим действиям на региональном уровне, и только мэры городов могли стать противовесом монопольному господству губернаторов. Если в первом цикле губернаторских выборов (1995—1997) основными конкурентами действующих губернаторов были председатели региональных собраний, то во втором цикле им противостояли уже мэры региональных столиц. В одних случаях мэры побеждали (Смоленская и Новосибирская области^[2]), в других — проигрывали (Свердловская и Волгоградская области^[3]).

Именно электоральная политика стала фактором становления (или исчезновения) агентов муниципальной автономии в регионах:

• • достижение политической автономии МСУ невозможно без выборов его органов;
• • полученная на выборах легитимация была важнейшим ресурсом и муниципальных советов, и тем более мэров в борьбе за расширение автономии.

Всеобщие выборы мэров делали их публичными акторами, сравнимыми по значимости с губернаторами.

Еще одним фактором становления агентов была скорость и очередность проведения муниципальных выборов. Если удавалось провести выборы органов МСУ быстро и до выборов губернаторов, то агенты получали возможность воздействовать на институциональное строительство МСУ в регионах и ограничивали возможности региональных акторов использовать МСУ для своего переизбрания (Волгоградская область). Затягивание муниципальных выборов позволяло исключать агентов из институционального строительства МСУ, подрывая тем самым муниципальную автономию.

Среди других (менее влиятельных) агентов автономии МСУ в регионах играли отделения политических партий (региональное отделение «Яблока» в Санкт-Петербурге), представитель президента в регионе (Волгоградская область). Они, как могли, препятствовали возможному разрешению конфликта «мэр—губернатор» по принципу «игры с нулевой суммой». Противостояние агентов муниципальной автономии и их противников «один на один» способствовало полному поражению мэров (примеры Омска и Владивостока), либо тому, что мэры, захватив пост губернатора, начинали уничтожать прежде желаемую автономию (Саратовская область^[4]).

Политическим фактором, способствовавшим появлению устойчивых агентов автономии МСУ являлся раскол региональных элит (Сверд;

ловская область), наоборот — их консолидация препятствовала появлению таких агентов (Татарстан).

В 2000;е гг., особенно после 2003 г., изменение политической ситуации в регионах в условиях централизаторской политики центра затруднило существование прежних агентов и сделало практически невозможным появление новых. Это было связано с отменой губернаторских выборов и реформой региональных избирательных систем: введение выборов по партийным спискам в регионах заметно укрепили влияние партии власти «Единая Россия», не заинтересованной в автономии МСУ, в региональных легислатурах.

В мае 2006 г. под патронажем «Единой России» во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ был создан Всероссийский совет МСУ. Однако его формирование было призвано не допустить активизации КМО и создания иных объединений МСУ и установить над ними контроль.

Потенциал агентов реализуется в зависимости от избранных ими стратегий. Как указывалось выше, существует три основных стратегии: «лояльность», «уход», «протест» со стороны муниципальных акторов и компенсирующая стратегия либо стратегия развития со стороны федеральных и региональных акторов.

«Лояльность» имеет место в состоянии равновесия региональных и муниципальных властей, когда акторы не конфликтуют друг с другом. Состояние полностью подчиненного МСУ (отрицательный эквилибриум) сегодня характерно для большинства российских МО. Этот вариант возникает в случае отсутствия агентов либо в силу крайне ограниченных политических возможностей. Наиболее ярко это проявилось в городах федерального значения Петербурге и Москве, где в силу мощного регионального лобби и политические возможности крайне ограничены, и агенты самостоятельности МСУ отсутствуют. Состояние развитой муниципальной автономии (положительный эквилибриум) сегодня не наблюдается нигде в России, но в недавнем прошлом эта ситуация была характерна для Пскова, где стратегия «лояльность» успешно сочеталась со стратегией «оборонительного протеста». Реализуя стратегию «лояльность», муниципальные лидеры могут рассчитывать на поддержку региона в большей степени, нежели при выборе других стратегий.

«Уход». Здесь агенты отказываются от действий в обмен на ресурсы. Результатом мог стать буквальный уход с занимаемых постов в губернаторы или на другие должности регионального или федерального уровня. При этом агенты могли «унести» с собой на более высокий уровень имеющийся у них ресурс, тем самым ослабляя местную автономию (случаи Перми (см. приложение 3), Саратова и Петрозаводска). Другим результатом могло быть сохранение агентами своих постов на новых условиях, не предполагавших усиление автономии. Агенты, не обладавшие достаточными ресурсами для расширения автономии, добровольно или вынужденно шли на заключение неформального.

«пакта» со своими противниками. Его суть состояла в отказе от дальнейшей борьбы за автономию в обмен на иные ресурсы. Этот пакт мог быть частью более широкого «сообщества элит» на региональном уровне, именно такая ситуация реализовалась в Томске^[5].

«Протест». Стратегия предполагает действия агентов по расширению муниципальной автономии. Наступательный вариант «протеста» (завоевание власти на уровне региона), как правило, был неблагоприятен для автономии в случае успеха, поскольку он заканчивался «уходом» агентов на региональный уровень. Оборонительный вариант, когда агенты не претендовали на завоевание региональной власти, был, как правило, более благоприятен для муниципальной автономии. Неуспех как наступательной, так и оборонительной стратегии, мог иметь различные последствия и для самих агентов, и для автономии. В одних случаях агенты могли оказаться сильными для сохранения автономии (Волгоград, Екатеринбург), в других случаях их поражение могло привести к снижению самостоятельности МСУ (Владивосток). К середине 2000;х гг. стратегия «протеста» все чаще уступает место «уходу» из-за меньших рисков последней.

«Выравнивание». Стратегия реализовывалась и реализуется в настоящее время практически во всех регионах. Этому соответствуют региональные «фонды выравнивания», а также механизм «отрицательных трансфертов» (подробнее см. раздел II настоящего учебника).

«Развитие». Данная стратегия в полной мере в России не реализовывалась никогда. Некоторые элементы (весьма незначительные) стратегии «Развития» имели место в России в период с 1998 по 2007 г. Даже в этот период в Российских регионах превалировала стратегия «Выравнивания»^[6].

В переходный период до 2003 г. регионы либо:

• • стремились к полному контролю над ресурсами, в том числе муниципальными, что означало фактически возврат к советской системе (высокий уровень интеграции при отсутствии автономии — пример — Татарстан), либо
• • отказывались (добровольно или вынужденно от выполнения части государственных полномочий, что означало отсутствие и автономии, и интеграции, т. е. «провал» МСУ в системе государственного управления. Это приводило либо к перекладыванию исполнений данных полномочий на МСУ (вместе с издержками), либо к их неисполнению (коммунальный кризис зимы 2000—2001 гг. в Приморском крае).

Муниципальные акторы в этих условиях могли либо:

• • добиваться разделения выгод и издержек с региональными акторами (модель автономия + интеграция), либо
• • принимать на себя издержки, подчиняясь контролю со стороны «регионалов» («советская модель» интеграции без автономии), либо
• • самостоятельно вторгаться в сферу государственных полномочий в отсутствие контроля и институционального регулирования (квазиавтономия).

Отсутствие контроля — необходимое, но не достаточное условие для местной автономии, необходимо еще институциональное регулирование в виде региональных нормативных правовых актов (устав субъекта РФ, региональный закон о МСУ и др.). Институциональное регулирование, связанное с муниципальной интеграцией, может создавать стимулы для муниципальной автономии, но не является ее гарантией.

Разнообразие сочетаний политических возможностей, устойчивых агентов муниципальной автономии, эффективности институционального регулирования в различных российских регионах и приводило к разнообразию региональных систем МСУ.

Видно, что процесс достижения муниципальной автономии был долог, труден, но реализуем до реформы 2000;х гг.; после 2003 г. местная автономия уступила место региональному контролю.

• [1] Гельман В. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительнойперспективе // Общественные науки и современность. 2009. № 3. С. 50—63.
• [2] В первом цикле губернаторских выборов в Новосибирской области в декабре 1995 г. действующий глава областной администрации И. И. Индинок проиграл выборыВ. П. Мухе, который в 1991—1993 гг. был назначенным главой областной администрации, но за поддержку Съезда народных депутатов в 1993 г. снят с должности, а в 1995 г. был председателем совета директоров Транссиб-авиа и вице-президентом одногоиз коммерческих банков. Во втором цикле в 1999 г. В. П. Муха проиграл губернаторскиевыборы мэру г. Новосибирска В. А. Толоконскому. Мэром Новосибирска после Толоконского был избран в 1999 г. В. Ф. Городецкий.
• [3] Первые после вступления в силу Федерального закона № 154-ФЗ выборы МСУв Волгограде состоялись 1 октября 1995 г. Выбирали мэра города и депутатов городской Думы. Мэром избран Ю. П. Чехов (глава администрации Волгограда, назначенныйв 1991 г., до этого с 1990 г. совмещал посты председателя горсовета и горисполкома).На выборах в городскую Думу 21 из 24 мандатов получили коммунисты. Председателем Думы был избран коммунист Н. К. Максюта (директор судостроительного завода).Выборы глав областной администрации и глав МСУ области состоялись в декабре 1996 г. Конкурентами на пост губернатора области были действующий глава областной администрации И. Шабунин (назначенный Ельциным в 1991 г.), председательгородской Думы Максюта, мэр города Чехов. Победил Максюта. Победили коммунистыи на выборах глав МСУ: их представители стали главами в 19 из 38 районов области. В декабре 1998 г. коммунисты составили абсолютное большинство и в областной Думе (23 мандата из 32). Итак, на выборах декабря 1996 г. основным конкурентом действовавшего главы областной администрации был председатель городской Думы, который и стал губернатором. В области сложился бицентрический режим: один центр —область во главе с Максютой (коммунист), другой — г. Волгоград во главе с Чеховым (в 1999 г. возглавил региональное отделение объединения «Отечество»). Следующиевыборы состоялись в 1999—2000 гг. В 1999 г. прошли выборы мэра, на которых вновьпобедил Юрий Чехов (он руководил городом до своей отставки в 2003 г.). Он же составил основную конкуренцию Николаю Максюте на губернаторских выборах 2000 г. Выборы прошли в конце декабря — победил Максюта (его избрали губернатороми в третий раз в 2004 г. — тогда он выиграл у кандидатов от партии власти «Единая Россия», но в конце 2009 г. по представлению Президента Д. Медведева губернатором сталпредставитель «Единой России» Анатолий Бровко). Подробнее см. Россия регионов: трансформация политических режимов / общ ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри.М.: Весь Мир, 2000.
• [4] Возникший в позднесоветский период региональный политический режимв Саратовской области характеризовался персональным господством доминирующегоактора — первого секретаря обкома КПСС (А. Шибаев и его преемники) и полным преобладанием неформальных институтов. Правящую элиту составляли руководители области, а не города: представители аграриев и руководство обкома. К 1997 г. после выходаполитической системы России из неопределенности, которая длилась пять лет (1991—1996), и характеризовалась «войной всех против всех» (см. параграф 1.5), политическийрежим возвратился в состояние, очень похожее на позднесоветское, при этом доминирующим актором стал Д. Аяцков, назначенный главой региональной администрациив апреле 1996 г. Состояние неопределенности завершилось по сценарию «игры с нулевой суммой» или «победитель получает все». А. Аяцков появился на политической ареневесной 1993 г., тогда он занимал пост первого вице-мэра Саратова и выступал за самостоятельность городского МСУ. Он заключил соглашение с главой областной администрации Ю. Белых на выборах в Совет Федерации. Оба были избраны в верхнюю палатупарламента. После выборов союз распался, так как Белых, опасаясь усиления автономиигорода, не назначил Аяцкова мэром. Начался новый виток конфронтации в регионе. Аяцков сблизился с аграриями, их группировка заняла все ключевые посты в областнойДуме. Дума и администрация блокировали работу друг друга, «война всех против всех"затягивалась. Выборы в Госдуму 1995 г. показали неспособность Ю. Белых провести кандидатов от партии власти (в тот период — «Наш дом Россия»), обеспечить им массовуюподдержку. На носу были выборы президента, и Ельцин в феврале 1996 г. отправляетего в отставку. На пост главы администрации в апреле был назначен Д. Аяцков. Аяцковимел полную поддержку областной Думы и очень быстро стал доминирующим актором: на выборах губернатора в сентябре 1996 г. он выиграл, получив 81% голосов. При Аяцкове все более или менее значительные акторы утратили свою автономию. В 1996 г. должностных лиц МСУ выбирали только по его представлению (так был выбран мэрг. Саратова Ю. Н. Аксененко). Режим Аяцкова характеризовался закрытостью, монополией на власть, отсутствием автономии, в том числе муниципальной, преобладаниемнеформальных институтов и пр. В 2005 г. губернатором по представлению Путина сталП. Ипатов, но режим не изменился. Подробнее см.: Россия регионов: трансформацияполитических режимов / общ ред. В. Гельман, С. Рыженков, М. Бри. М.: Весь Мир, 2000.
• [5] В начале 1990;х гг. в Томске и Томской области сложились благоприятные возможности для развития самостоятельного МСУ и появления его агентов. Мэр городаА. Макаров провозгласил программу муниципальных реформ, направленную на развитие муниципальной автономии. Он заявил также о своем намерении участвоватьв выборах губернатора. Однако перед выборами Макаров пошел на соглашение с главойобластной администрации В. Крессом. Результатом соглашения явился отказ от конкурентной борьбы за пост губернатора: Кресс вновь стал губернатором, а Макаров былпереизбран мэром. В итоге, хотя мэр и сохранил свой пост, но автономия МСУ в Томскестала ограничиваться рамками соглашения («пакта»). Кончилось все для мэра плохо: в 2006 г. против Макарова были выдвинуты обвинения, и мэра отстранили от должности. Подробнее см.: Гельман В. и др. Реформа местной власти в городах России, 1991—2006. СПб.: Норма, 2008.
• [6] Стародубцев А. Платить нельзя проигрывать: Региональная политика и федерализм в современной России. СПб.: Изд-во Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014.