Теория местного самоуправления

Ключевые слова: теория свободной общины, общественная теория МСУ, государственная теория МСУ, локалистский подход, неомарксистский подход, теория общественного выбора в МСУ, дуалистический подход, востребованность МСУ, эффективность МСУ, непрофессионализм МСУ, проблема МСУ в городах федерального значения.

Общественная и государственная теории местного самоуправления

Самые первые идеи в теорию МСУ были заложены в XVIII в. — это идеи естественных прав, общественного договора, автономной общины, представительного правления и разделения властей. Ж. Ж. Руссо рассуждал о естественных правах общин. Один из отцов-основателей США Т. Джефферсон говорил о «республиках в миниатюре», о самоуправляющихся поселениях, принимающих решения всем населением. В науке эти и другие взгляды получили развитие в XIX в.

Немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, которая базировалась на идеях естественного права и доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община возникает раньше государства, оно должно уважать свободу общинного самоуправления. Теория свободной общины выдвигала такие основные элементы организации МСУ, как:

• — избираемость органов МСУ членами общины;
• — разделение дел, которыми должны заниматься органы МСУ, на дела общины и дела, порученные ей государством;
• — отрицание права государственных органов вмешиваться в собственную компетенцию общины.

На смену теории свободной общины, которая была уязвима с многих точек зрения (общины, как правило, возникали одновременно с государствами, а не раньше их и др.), пришла общественная теория МСУ^[1]. Эта теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Обосновывая самостоятельность МСУ, данная теория выдвигала идею негосударственной, преимущественно общественной, хозяйственной природы деятельности органов МСУ. МСУ — это заведование делами местного хозяйства. Основные положения данной теории можно сформулировать следующим образом. Сущность МСУ — предоставление местному сообществу самому решать свои местные вопросы, а правительственным органам — заведовать только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противопоставления местного сообщества государству, общественных интересов — политическим, требует, чтобы общество и государство занимались каждый только своими делами.

В данной теории прослеживалось определенное отождествление самоуправляющихся территорий с частноправовыми объединениями (промышленными корпорациями, благотворительными обществами и др.), что приводило к серьезным возражениям против нее (очень тяжело, например, точно разграничить чисто общинные дела и государственные дела, порученные общине и т. д.).

Научная дискуссия

В связи со слабыми сторонами общественной теории МСУ в XIX в. немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штайном были предложены основные положения государственной теории МСУ^[2]. Согласно этой теории МСУ — это одна из форм местного государственного управления. Все полномочия в области МСУ даны государством, имеют своим источником государственную власть. В отличие от центрального государственного управления МСУ осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. В связи с этим бессмысленно утверждение, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами МСУ, имеют иную природу, чем государственные. Передача некоторых государственных вопросов в ведение органов МСУ обусловлена необходимостью их более эффективного решения на местном уровне, поскольку госчиновники лишены инициативы, самостоятельности и не зависят от местного населения.

Р. Гнейст связывал МСУ с системой почетных и безвозмездных должностей (политическое направление государственной теории МСУ). Он полагал, что МСУ должно осуществляться наиболее уважаемыми людьми из местного населения на безвозмездной основе. Однако эти взгляды Р. Гнейста поддержки не получили.

Л. Штайн видел основу самостоятельности органов МСУ в том, что они являются органами местного сообщества, а не непосредственными органами государства (юридическое направление). Л. Штайн считал, самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Большинство ученых поддержали позицию Л. Штайна.

Эти два противоположных взгляда на МСУ (самостоятельная власть либо придаток государства) до сих пор вызывают споры и формируют различные подходы к МСУ в России. Что касается западной науки, то сегодня общественная теория МСУ выглядит устаревшей. МСУ сегодня неизбежно включается в систему властных отношений в государстве. В то же время это не принижает роли МСУ (см. ниже) — именно МСУ является общераспространенной формой регулирования баланса между центром и регионами.

Остановимся чуть подробнее на современных теориях МСУ, появившихся в 1970;х гг. в западной науке. Какая из них реализуется на практике, во многом зависит от традиций, от того, кто находится у власти: либералы, консерваторы или социал-демократы.

В самом общем виде можно выделить четыре основных подхода к МСУ:

• • локалистский подход;
• • неомарксистский подход;
• • теория общественного выбора;
• • дуалистический подход.

Локалистский подход. В основе локалистской концепции МСУ лежат классические идеи либеральной демократии. Соответственно реализуется этот подход там, где у власти либералы. Локалисты акцентируют внимание на роли МСУ в предоставлении услуг и на его политической роли. Группа (в данном случае местное сообщество) в центре этого подхода.

Суть взглядов локалистов сводится к следующему^[3]:

• • МСУ необходимо для реализации разделения властей и вовлечения населения в процесс принятия властных решений;
• • сила демократии в обратной связи с гражданами. МСУ решает эту задачу, таким образом МСУ открыто для инноваций и самосовершенствования;
• • локальный характер МСУ обеспечивает доступность и открытость местной власти, быстроту реагирования ее на местные нужды;
• • органы МСУ имеют большие возможности завоевать доверие общественности;
• • органы МСУ обеспечивают сглаживание и разрешение конфликтов в местном сообществе теми, кого эти конфликты затрагивают.

Локалисты считают, что для успешного функционирования системы МСУ сегодня необходимо:

• • законодательно зафиксировать разграничение полномочий между центром, регионами и муниципалами;
• • органы МСУ должны собирать и оставлять у себя местный подоходный налог;
• • выборные органы МСУ должны быть сформированы на основе пропорционального представительства;
• • система МСУ должна быть одноуровневой.

Данный подход соответствует общественной теории МСУ.

• [1] Общественную теорию МСУ приписывают одному из основателей либерализмаДж. Локку, среди российских дореволюционных исследователей ее представителямибыли А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков.
• [2] Государственная теория МСУ развивалась в работах русских правоведов А. Д. Гра-довского, В. П. Безобразова и др.
• [3] Jones G., Stewart J. The Case for Local Government. London: Allen and Unwin, 1985.