Принципы организации и деятельности прокуратуры

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • сущность и значение принципов организации и деятельности прокуратуры;
• • систему принципов организации и деятельности прокуратуры;

уметь

• оперировать юридическими понятиями «принципы организации и деятельности прокуратуры», «внутриорганизационные принципы», «принцип единства системы органов прокуратуры», «принцип централизации системы органов прокуратуры», «принцип независимости деятельности», «принцип законности деятельности», «принцип гласности деятельности»;

владеть

• • навыками работы с учебной и научной литературой о принципах организации и деятельности прокуратуры;
• • навыками работы с правовыми актами, регламентирующими реализацию принципов организации и деятельности прокуратуры.

Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Принципами организации и деятельности прокуратуры РФ являются закрепленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, основополагающие требования к структурному построению системы органов прокуратуры и основным условиям ее функциональной деятельности. Эти принципы обеспечивают прокуратуре ее индивидуальность в системе государственных органов, закрепляют место и роль прокуратуры в механизме государственного управления обществом, позволяют в полной мере раскрыть ее функциональное предназначение. Следует иметь в виду, что отдельные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ прямо закреплены в нормативных правовых актах, другие можно сформулировать на основе анализа правовых норм, напрямую не являющихся нормами-принципами. Все они, однако, находятся в определенной системе, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Внесение любых изменений в одни принципы, безусловно, отражается на содержании других.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ закреплены в ст. 4 Закона о прокуратуре и приказах Генерального прокурора РФ. До внесения изменений в ст. 129 Конституции РФ Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» принято было считать, что в этой статье также отражены такие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ, как единство и централизации системы органов прокуратуры. Поправки Конституции РФ, безусловно, затронули названные принципы организации и деятельности прокуратуры РФ, но не отменили их. Наоборот, указанные в ст. 4 Закона о прокуратуре положения получили дополнительное обоснование, поскольку в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ в действующей редакции указано, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом».

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что важнейшими принципами организации и деятельности прокуратуры РФ являются:

• 1) единство системы органов прокуратуры;
• 2) централизация системы органов прокуратуры;
• 3) независимость деятельности органов прокуратуры;
• 4) законность деятельности органов прокуратуры;
• 5) гласность.

Названные принципы имеют общий (универсальный) характер. Это означает, что каждый из них находит отражение не только в организации органов прокуратуры, но и в самой деятельности. Например, принцип единства системы органов прокуратуры не только связан с построением этой системы, но и определяет единые подходы к решению задач, стоящих перед органами прокуратуры. Принцип законности деятельности, безусловно, связан с законностью организации этой системы.

Принцип единства системы органов прокуратуры РФ имеет решающее значение для организации органов прокуратуры РФ и для выполнения стоящих перед ними задач по реализации функции прокурорского надзора и иной предусмотренной законом деятельности. В самой основе образования органов прокуратуры лежит идея о необходимости обеспечения задачи единства понимания и применения законов по всей стране. Законность должна быть единой, потому что в системе организационных связей структуры государства законы исполняют роль «кровеносных сосудов». Их основная функция состоит в регулировании общественных отношений, сохранении при этом организационного единства государства и обеспечении баланса интересов государства и личности. Государство в лице его органов и должностных лиц, а также граждане, входящие в это государство, должны быть равными перед законом. Это, прежде всего, означает, что законы едины для всех, а, кроме того, у закона нет альтернативы. Поскольку значение закона столь велико, для реализации этой идеи важно не только ее провозгласить, но и создать механизм единого соблюдения прав и обязанностей в государстве. Все организационные элементы такого механизма должны находиться в единой системе. Поэтому очень важно, чтобы органы прокуратуры РФ были единой организационной системой. Она, в свою очередь, является эффективным гарантом обеспечения единства понимания и применения законов в государстве.

Принцип единства системы органов прокуратуры РФ обеспечивается различными способами. Прежде всего, этот принцип организационного строения органов прокуратуры РФ прямо закреплен в Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ является единой федеральной системой, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Особое значение для сохранения единства органов прокуратуры РФ имеет требование ст. 11 Закона о прокуратуре, запрещающей создание и деятельность на территории Российской Федерации иных органов, не входящих в единую систему прокуратуры РФ.

Единство системы органов прокуратуры РФ обеспечивает также требование Закона о прокуратуре о недопустимости вмешательства в осуществление прокурорского надзора федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц с целью повлиять на принимаемые прокуратурой решения или воспрепятствовать в какой либо форме их деятельности (п. 1 ст. 5).

Единство системы органов прокуратуры РФ обеспечивает и исключительная компетенция Генерального прокурора РФ как главы ведомства. Только Генеральный прокурор РФ имеет право принятия решений об образовании, реорганизации и ликвидации органов прокуратуры, определении их статуса и компетенции. Генеральный прокурор РФ в пределах штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры РФ, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и организаций прокуратуры. Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы прокуратуры РФ. В то же время Генеральный прокурор РФ несет и ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры Законом о прокуратуре.

Фактически такие же права, обязанности, ответственность имеют и все нижестоящие прокуроры, однако в объеме и пределах возглавляемых ими органов прокуратуры. Такое распределение компетенции позволяет сохранять и укреплять единство системы органов прокуратуры РФ.

Не менее важными обстоятельствами, позволяющими эффективно реализовывать организационный принцип единства системы органов прокуратуры РФ, являются единые для всех должностных лиц, подразделений и органов прокуратуры цели, задачи, направления деятельности и полномочия. В соответствии с ними органы прокуратуры любого звена обязаны обеспечить единство понимания и применения федеральных законов на территории РФ. Их задачами являются выявление нарушений законов, реагирование на эти нарушения, восстановление нарушенных установленных законом прав и интересов граждан и государства, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений. В соответствии с этими задачами все органы прокуратуры действуют на строго определенных ст. 1 Закона о прокуратуре направлениях, используя при этом единые полномочия.

Следующим принципом организации прокуратуры РФ является принцип централизации системы органов прокуратуры. Он означает, что все нижестоящие органы и подразделения прокуратуры, а также должностные лица подчиняются вышестоящим органам, подразделениям и должностным лицам органов прокуратуры. Как и ранее рассмотренный принцип единства системы органов прокуратуры, принцип централизации служит обеспечению единства законности и единству прокурорского надзора. Этот же принцип обеспечивает удобство и простоту управления всеми составляющими систему органов прокуратуры элементами, а также оперативность в реализации задач организации и деятельности органов прокуратуры.

Данный принцип нашел свое отражение в п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре. Вместе с тем следует признать, что изменения ст. 129 Конституции РФ, внесенные Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, в части назначения прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров на должность и освобождения от должности Президентом РФ вносят некоторый диссонанс в обоснование принципа централизации системы органов прокуратуры. С другой стороны, результаты системного анализа законодательных норм достаточно убедительно доказывают, что принцип централизации системы органов прокуратуры РФ реализуется посредством распределения прав, обязанностей и ответственности прокуроров, подтверждающих их внутреннюю подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Следует иметь в виду, что все, ранее упомянутое применительно к принципу единства, в равной степени можно отнести к принципу централизации системы органов прокуратуры РФ (поскольку эти два принципа очень тесно связаны друг с другом и не могут быть реализованы один отдельно от другого). В то же время принцип централизации системы органов прокуратуры РФ в большей мере относится к организационным вопросам построения структуры управления в органах прокуратуры, в то время как принцип единства — к вопросам деятельности.

При положительной в целом оценке централизации системы управления в органах прокуратуры следует иметь в виду, что усиление централизации влечет свертывание инициативы подчиненных, и это может отрицательно сказываться на результативности их деятельности. С другой стороны, в практике организации управления органами прокуратуры принцип централизации постоянно подвергается проверке на прочность. В этом смысле необходимо учитывать, что составляющие организационную систему элементы имеют различной силы собственную энергию в виде своих целей, задач, ресурсов, и эти обстоятельства, в свою очередь, могут становиться препятствием для реализации принципа централизации. Многие руководители прокуратур субъектов РФ постоянно изыскивают возможности усилить свою собственную роль в решении организационных вопросов, отнесенных к компетенции Генеральной прокуратуры РФ. Но усиление роли отдельных элементов системы, как известно, способствует децентрализации и в рассматриваемом случае инициирование самостоятельности опасно возможностью распада централизованной системы органов прокуратуры РФ. В связи с этим очень важно найти баланс интересов всех составляющих структуру органов прокуратуры элементов и в то же время сохранить централизованную систему, так как только реализация этого принципа позволяет решить задачу единства законности в стране.

Принцип независимости деятельности органов прокуратуры РФ закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. Законом установлено, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Гарантируется такая независимость недопустимостью вмешательства в какой-либо форме в осуществление прокурорского надзора со стороны указанных выше органов, а также со стороны средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц.

Согласно п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре прокуроры не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренных п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре. Исходя из содержания п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре, с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана», в случае, если материалы прокурорской проверки непосредственно затрагивают права и свободы гражданина, они должны быть ему представлены для ознакомления. Не могут быть предоставлены гражданину для ознакомления документы, имеющиеся в материалах проверки и содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну. Статья 5 Закона о прокуратуре устанавливает, что ознакомление гражданина с материалами проверки осуществляется по решению прокурора, в производстве которого находятся соответствующие материалы, либо вышестоящего прокурора, принятому по результатам рассмотрения обращения гражданина. Решение об отказе в ознакомлении с материалами проверки обязательно должно быть мотивировано.

Кроме того, независимость при осуществлении прокурорского надзора обеспечивается широкими полномочиями прокуроров, а также весьма высоким социальным положением работников прокуратуры в системе государственной службы.

Значение принципа независимости деятельности органов прокуратуры заключается в том, что его реализация, как и реализация ранее названных принципов, позволяет решать задачи единства понимания и применения законов. Только независимый прокурорский надзор может обеспечить реализацию идеи о единой законности во всей стране. При этом следует иметь в виду, что речь идет о независимости в принятии решений, отнесенных к компетенции органов прокуратуры.

Независимость деятельности органов прокуратуры, однако, относится к решению внешнефункциональных задач системы. Что касается внутриорганизационной деятельности органов прокуратуры, взаимоотношений ее отдельных частей внутри системы, то здесь и не может быть речи о независимости. Наоборот, все части прокурорской системы взаимозависимы. Нередко недостатки работы одних подразделений органов прокуратуры напрямую связаны с упущениями в деятельности других органов и подразделений прокуратуры.

Законность является следующим принципом деятельности органов прокуратуры. Этот принцип означает, что прокуроры должны действовать в рамках и пределах, установленных законом.

Кроме того, принцип законности деятельности подразумевает строго определенные, предусмотренные в законе полномочия прокуроров, которыми они пользуются при осуществлении функций органов прокуратуры. Это означает, что, с одной стороны, прокуроры должны действовать в пределах предусмотренных законом полномочий, а с другой — этот же закон обязывает их обеспечивать верховенство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Гарантиями реализации принципа законности деятельности органов прокуратуры являются строгая подчиненность и подконтрольность нижестоящих прокуроров вышестоящим, а также конституционные и иные нормы, предусматривающие право граждан на судебную защиту от всякого произвола.

Принцип гласности назван в числе последних. Это, однако, не означает меньшей его значимости с точки зрения обеспечения эффективности деятельности прокуратуры. Данный принцип получил закрепление в ст. 4 Закона о прокуратуре, в соответствии с которой органы прокуратуры действуют гласно в той мере, какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне (например, Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485−1 «О государственной тайне», Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»). Реализуя принцип гласности, прокуратура обязана информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Генеральный прокурор РФ в соответствии со ст. 12 Закона о прокуратуре ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты.

Следует в то же время учитывать, что в реализации принципа гласности деятельности органов прокуратуры имеются и некоторые ограничения, которые также установлены в законе. В частности, прокуроры, как уже ранее отмечалось, не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также представлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре. Кроме того, никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

До сих пор речь шла о гласности деятельности органов прокуратуры, однако можно также утверждать, что этот принцип в определенной мере проявляется и как принцип организации органов прокуратуры. Например, п. 6 ст. 12 Закона о прокуратуре предусмотрена необходимость публикации сообщения о назначении Генерального прокурора РФ на должность и освобождения его от должности. Также публикуются в печати сообщения о назначении других прокуроров на должность и освобождения их от должности. Нет никаких секретов в организационном строении органов прокуратуры, направлениях их деятельности, полномочиях. Соответствующие данные содержатся в Законе о прокуратуре и ведомственных организационно-распорядительных документах, доступны для изучения и обсуждения.

Проанализированными принципами, безусловно, не исчерпываются все положения организации и деятельности органов прокуратуры РФ. Существует много других, не менее важных обстоятельств, оказывающих реальное влияние на организацию и деятельность органов прокуратуры. Например, внепартийность, недопустимость совмещения службы в прокуратуре с иной оплачиваемой деятельностью и некоторые другие. В то же время именно вышеназванные положения учитываются как принципиальные при организации прокурорской системы.