Прокуратура советского периода

После Октябрьской революции органы прокуратуры были ликвидированы. В Декрете о суде от 24 ноября 1917 г. № 1 отмечалось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государственный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. Во многом именно из-за верности работников прокуратуры прежнему режиму и «реакционности этого органа» новая власть ликвидировала прокуратуру и довольно длительное время не ставила вопрос о ее возрождении даже на основе новых требований.

Отсутствие прокуратуры, безусловно, не означало, что до ее создания не был организован надзор за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности местных органов власти и органов государственного управления осуществляли в то время различные учреждения Советского государства, в компетенцию которых входили и другие функции, что отнюдь не способствовало единообразному пониманию социалистической законности и не отвечало требованиям ее всемерного укрепления. Органы Рабоче-крестьянской инспекции.

(РКИ) и Народного комиссариата юстиции, имевшие по сравнению с другими надзорно-контрольными органами наибольшие возможности для принятия мер против незаконных действий местных органов власти, не были наделены четкими правомочиями по устранению нарушений законности. Борьба с местничеством очень осложнялась подчинением отделов юстиции органам, законность деятельности которых они призваны были контролировать. Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная одновременно на общегосударственных декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного — единообразия государственного управления и стабильности государственной власти.

В новых социально-экономических и политических условиях был один выход из сложившегося положения — создание специального централизованного органа, подчиненного только центральной государственной власти, независимого от поднадзорных ему учреждений, от каких-либо местных влияний, способного эффективно осуществлять надзор за точным и безусловным исполнением законов всеми органами власти и государственного управления, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. По мысли руководителей государства, таким органом должна была стать прокуратура. Проект декрета о прокуратуре был опубликован в печати для широкого обсуждения и подвергся острой критике, в том числе работниками Народного комиссариата юстиции^[1]. Большинство противников данного проекта, высказываясь за введение нового института, выступали против организации централизованной, независимой от губернских исполкомов прокуратуры. Обращение В. И. Ленина в Политбюро Центрального комитета партии с письмом «О „двойном“ подчинении и законности» сыграло решающую роль в окончательном разрешении вопроса об учреждении советского прокурорского надзора.

26 мая 1922 г. III сессия Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) приняла Положение о прокурорском надзоре, 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М. И. Калининым и стало законом, который вводился в действие с 1 августа 1922 г. В нем была законодательно закреплена независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения. Однако местные органы власти смогли настоять на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения исполкомов, что было весьма существенной уступкой.

Положением о прокурорском надзоре РСФСР за прокуратурой закреплялись четыре группы полномочий, некоторые из них сохранились за ней до сегодняшнего дня (с изменениями): 1) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц; 2) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов, дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; 3) поддержание обвинения в суде; 4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Прокуратура учреждалась в составе Народного комиссариата юстиции (НКЮ), т. е. прокуратура РСФСР возрождалась в качестве одной из составных частей системы исполнительно-распорядительных органов государственной власти. Однако это обстоятельство не позволяет однозначно отнести ее к системе исполнительной власти, поскольку «советская» модель организации государственной власти была построена на отрицании принципа разделения властей. Прокуратуру РСФСР возглавлял в качестве Прокурора республики нарком юстиции, в непосредственном заведовании которого находился центральный аппарат прокуратуры республики — отдел прокуратуры НКЮ. Помощников прокурора республики в отличие от других ответственных работников НКЮ утверждал Президиум ВЦИК. Прокурор республики наблюдал за законностью в деятельности всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, вносил представления об отмене или изменении изданных ими незаконных распоряжений и постановлений или опротестовывал эти акты в Совнарком и Президиум ВЦИК. Принесение Прокурором РСФСР и подчиненными ему прокурорами протеста не приостанавливало исполнения опротестованного решения.

После подписания Договора об образовании Союза ССР возникла необходимость создания общесоюзной системы правоохранительных органов. Постановлением ЦИК СССР «О Верховном Суде Союза ССР» от 6 июля 1923 г. Президиуму ЦИК СССР в связи с принятием Конституции СССР было поручено разработать Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик. 23 ноября 1923 г. оно было утверждено. В Положении в том числе определялись функции, правомочия, структура и штаты Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР. В составе Верховного Суда СССР, согласно ст. 46 Конституции, учреждался пост Прокурора Верховного Суда СССР, однако правом назначения на эту должность обладал Президиум ВЦИК — т. е. высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР. Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г. законодательно закрепили принцип централизации и значительно расширили компетенцию прокурорского надзора. Положением о судоустройстве РСФСР 1926 г. на органы прокуратуры были возложены две дополнительные функции: участие в гражданском процессе в целях ограждения интересов государства и трудящихся, а также общее наблюдение и согласование деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью.

17 декабря 1933 г. одновременно с утверждением Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. Прокурор СССР утверждался ЦИК СССР и был подотчетен ему и его Президиуму. Одновременно он был подотчетен Совету Народных комиссаров (СНК) СССР. В Положении были определены функции Прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: 1) общий надзор; 2) надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами; 3) надзор за производством предварительного расследования; 4) надзор за законностью и правильностью действий Объединенного государственного политического управления (ОГПУ), милиции, исправительно-трудовых учреждений. Дополнительно на прокуратуру была возложена функция конституционного контроля, ранее принадлежавшая Верховному Суду СССР.

Однако организацией Прокуратуры Союза СССР еще не была завершена централизация: прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции и в большинстве своем являлись заместителями народных комиссаров юстиции, подчинялись соответствующему народному комиссару, что создавало известную сложность во взаимоотношениях Прокуратуры СССР с прокурорами союзных республик. Процесс централизации прокуратуры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г. Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного комиссариата юстиции СССР» выделило из системы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчинив их непосредственно Прокурору СССР.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в главе «О Верховном Суде СССР». Пять статей Конституции 1936 г. (ст. 113— 117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов прокуратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре. Определение надзора, осуществляемого прокуратурой, как высшего имело принципиальное значение. Прокуратура в СССР — единственный общегосударственный орган, на который было возложено осуществление особой правоохранительной функции государства — высшего надзора за точным исполнением и соблюдением законов. Это и составляло содержание всей ее государственно-правовой деятельности. Никаких других функций на прокуратуру не возлагалось. Прокуратура в СССР — часть механизма Советского государства, занимавшая в нем особое место.

В период Великой Отечественной войны было введено Военное положение, объявленное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. в целях обеспечения общественного порядка и государственной безопасности, что потребовало внесения существенных изменений как в структуру, так и в практическую деятельность органов прокуратуры. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. для прокурорско-следственных работников органов прокуратуры были установлены классные чины, утверждена сравнительная таблица гражданских чинов прокурорско-следственных работников органов Прокуратуры СССР с воинскими званиями.

По окончании Второй мировой войны советские прокуроры провели большую работу по разоблачению гитлеровских захватчиков. На состоявшемся в Нюрнберге судебном процессе, проходившем с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г., главным обвинителем от СССР выступал Р. А. Руденко, занимавший должность прокурора Украины, а затем Генерального прокурора СССР.

В целях повышения престижа и авторитета органов прокуратуры в решении задач государственного и хозяйственного строительства Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принял закон о присвоении Прокурору СССР наименования «Генеральный прокурор СССР». Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. было утверждено Положение о прокурорском надзоре в СССР, в котором было указано, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры обязаны следить за правильным и единообразным исполнением законов СССР, союзных и автономных республик, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям.

Исходя из принципов коллегиальности работы государственного аппарата, Президиум Верховного Совета СССР Указом от 27 февраля 1959 г. образовал коллегии в Прокуратуре СССР и в прокуратурах союзных республик, вслед за созданием которых приказом Генерального прокурора СССР от 27 июля 1960 г. № 59 был образован Методический совет как совещательный орган при Генеральном прокуроре СССР.

В целях укрепления трудовой и исполнительской дисциплины в органах прокуратуры Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 февраля 1964 г. утверждено Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР.

Законодательство о прокурорском надзоре развивалось. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, ряд положений которого имело общее значение для деятельности всех органов прокуратуры. Появилось немало новых норм, регулирующих прокурорский надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве, в местах лишения свободы, при исполнении приговоров и т. д.

Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства не уделяла столь большого внимания прокуратуре как одному из государственных органов страны. Прокуратуре посвящена самостоятельная глава (гл. XXI, ст. 164—168), в которой раскрывались основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры. В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Принципу независимости прокуратуры от местных органов соответствовал другой важный принцип, предусмотренный Конституцией СССР, — строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР — его Президиуму (ст. 164). Конституция закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР (ст. 113). Наконец, новая Конституция признала необходимым урегулировать организацию и порядок деятельности органов прокуратуры Законом о прокуратуре СССР (ст. 168).

С течением времени в существенной степени расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. Это нашло отражение в Законе «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР. С принятием этого закона законодательство о прокурорском надзоре было поднято на самый высокий уровень. В последующие годы в развитие и дополнение Закона о прокуратуре был принят ряд других нормативных актов: Положение о классных чинах работников органов прокуратуры от 28 октября 1980 г.; Положение о военной прокуратуре от 4 августа 1981 г.; Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов прокуратуры СССР от 17 февраля 1984 г.

Повышению роли и значения прокурорского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депутатов СССР Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений. Для успешной деятельности органов прокуратуры было важно то, что Конституция СССР определила объем и пределы прокурорского надзора. Конституция СССР в новой редакции подчеркивала весьма важное положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов» (ст. 168). Это означало также, что органы прокуратуры в своей деятельности независимы не только от органов власти и органов государственного управления, но и от различного рода местных влияний. Устранить такие влияния было особенно важно, когда речь шла о соблюдении законности в уголовном и гражданском судопроизводстве.

Таким образом, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы прокурорского надзора: его пределы, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского реагирования, а также обязанности субъектов надзора. Однако реальности государственной и общественной жизни в рассматриваемый период были таковы, что большая или меньшая степень детализации правового регулирования прокурорского надзора, степень качества законодательства не могли сказываться на надзорной практике.

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и прокуратуры СССР в частности явилась реализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст. 176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР органов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С момента ликвидации прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Взамен него Верховный Совет РСФСР принял Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», который начал действовать с 18 февраля 1992 г.

• [1] См.: Еженедельник советской юстиции. 1922. № 1. С. 12, 13.