Деятельность органов прокуратуры по предупреждению правонарушений и противодействию коррупции

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • специфику деятельности органов прокуратуры по предупреждению правонарушений и противодействию коррупции;
• • полномочия прокурора по предупреждению правонарушений, противодействию коррупции;

уметь

• • анализировать положения правовых актов, устанавливающих полномочия прокуроров по предупреждению правонарушений и противодействию коррупции;
• • давать оценку ситуациям, возникающим при осуществлении прокурором деятельности по предупреждению правонарушений и противодействию коррупции;

владеть

• • навыками работы с правовыми актами, регулирующими вопросы предупреждения правонарушений и противодействия коррупции органами прокуратуры;
• • навыками составления направленных на предупреждение правонарушений и противодействие коррупции актов прокурорского реагирования.

Деятельность органов прокуратуры по предупреждению правонарушений

Одним из важнейших направлений деятельности органов прокуратуры является деятельность по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

Историческая справка Закон «О прокуратуре СССР», принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г., в качестве основных направлений деятельности советской прокуратуры, в частности, рассматривал: разработку совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями (ст. 3). В п. 7 ст. 23 Закона СССР «О прокуратуре СССР» была предусмотрена возможность вынесения прокурорами предостережений о недопустимости нарушения закона.

Закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» ликвидировал полномочия органов прокуратуры по участию в профилактике преступлений и иных правонарушений, а также исключил возможность вынесения прокурорами предостережения о недопустимости нарушения закона — акта прокурорского реагирования, имеющего целевое профилактическое значение. Однако потребности правоприменительной практики обусловили закрепление в подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом РФ Федеральном законе № 168-ФЗ положения о том, что Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов (ст. 8 Закона о прокуратуре). Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ Закон о прокуратуре был дополнен ст. 25.1, вернувшей предостережение о недопустимости нарушения закона в арсенал средств прокурорского реагирования.

Как ранее было отмечено в гл. 21 учебника, в п. 44—45 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации подчеркнуто, что одним из главных направлений обеспечения государственной и общественной безопасности является совершенствование правового регулирования предупреждения преступности (в том числе в информационной сфере), коррупции, терроризма и экстремизма, распространения наркотиков. При этом обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется в том числе путем совершенствования единой государственной системы профилактики преступности, в первую очередь среди несовершеннолетних, и иных правонарушений (включая мониторинг и оценку эффективности правоприменительной практики).

В соответствии с Квалификационной характеристикой должности (квалификационными требованиями к должности) помощника прокурора города, района и приравненного к ним прокурора, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 2 ноября 2011 г. № 378, и Квалификационной характеристикой должности (квалификационными требованиями к должности) прокурора города, района и приравненного к ним прокурора, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 12 августа 2010 г. № 316, к видам прокурорской деятельности, организация и состояние которых влияют на вывод о соответствии помощника прокурора города, района, приравненного к ним прокурора, прокурора города, района и приравненного к ним специализированного прокурора занимаемой должности, относится участие в соответствии с установленными законом полномочиями: в осуществлении надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции; проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов; предупреждении преступности и иных правонарушений. Таким образом, предупреждение правонарушений органами прокуратуры, а также противодействие ими коррупции являются важными направлениями прокурорской деятельности.

В современном российском законодательстве до недавнего времени отсутствовали нормативные акты, комплексно регламентирующие деятельность государственных органов по предупреждению преступлений и иных правонарушений (за исключением Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). В целях устранения этого недостатка был принят Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».

В данном Законе под профилактикой правонарушений^[1] понимается совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения (ст. 1). При этом в качестве одного из субъектов профилактики правонарушений названы органы прокуратуры (ст. 5).

К правовым основам профилактической деятельности органов прокуратуры в настоящее время можно отнести: 1) Конституцию РФ;

• 2) международные правовые акты (например, Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, 1988 г.);
• 3) Закон о прокуратуре (в нем прямого упоминания о деятельности органов прокуратуры по предупреждению правонарушений нет, однако закреплены полномочия прокурора и акты прокурорского реагирования, имеющие профилактическое значение), Федеральные законы от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», УПК РФ, СК РФ и др.; 4) указы Президента РФ и постановления Правительства РФ (например, Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»), 5) ведомственные правовые акты — ими деятельность органов прокуратуры по предупреждению преступлений и иных правонарушений урегулирована наиболее полно (например, приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», приказ Главного военного прокурора РФ от 17 сентября 2002 г.

№ 255 «О повышении эффективности работы органов военной прокуратуры по профилактике преступлений и других правонарушений», указание Генерального прокурора РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона»).

На предупреждение правонарушений обращены, по сути, все направления деятельности органов прокуратуры.

Так, приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в качестве одного из основных направлений надзора за исполнением законов рассматривает предупреждение преступных проявлений. Этим приказом, в частности, предписывается обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора, систематически проверять исполнение законов о занятости населения, борьбе с наркоманией, пьянством, соблюдение органами Федеральной службы войск национальной гвардии РФ законодательства при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сферах оборота оружия, частной охранной деятельности, а также при осуществлении вневедомственной охраны. При этом в профилактических целях следует шире использовать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел (п. 14).

На предупреждение правонарушений обращены, по сути, все направления деятельности органов прокуратуры.

Так, приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» в качестве одного из приоритетных направлений надзора за исполнением законов рассматривает предупреждение преступных проявлений. Этим приказом, в частности, предписывается обеспечить профилактическую направленность прокурорского надзора, систематически проверять исполнение законов о занятости населения, борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия (п. 14).

На предупреждение правонарушений нацелено вынесение прокурорами не только предостережения о недопустимости нарушения закона, но и представления, имеющего сложную правовую природу и одновременно направленного как на устранение, так и на предупреждение нарушений закона.

При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор должен принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба (п. 1 ст. 27 Закона о прокуратуре).

Другие полномочия прокурора, реализуемые в целях соблюдения Конституции РФ, исполнения законов РФ поднадзорными объектами, соответствия законам издаваемых ими правовых актов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, хоть и опосредованно, но также имеют профилактическое значение.

Большое значение с точки зрения обеспечения профилактической направленности прокурорского надзора за исполнением законов имеет проведение проверок исполнения законов органами государственного контроля, другими органами исполнительной власти (например, являющимися субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних). В частности, приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 предписывает при осуществлении надзора за исполнением законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних уделять повышенное внимание вопросам реализации предоставленных им полномочий по защите прав несовершеннолетних, предупреждению семейного неблагополучия, жестокого обращения с ними, своевременного обмена информацией о подростках, проживающих в социально неблагополучных семьях, находящихся в трудной жизненной ситуации или опасном состоянии, нуждающихся в государственной помощи, и других существенных обстоятельствах, способствующих вовлечению несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

Профилактическое направление деятельности реализуется и при осуществлении других видов надзорной деятельности органов прокуратуры. Например, приказ Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 предписывает при осуществлении надзора за оперативноразыскной деятельностью тщательно проверять полноту принимаемых мер при решении органами, осуществляющими указанную деятельность, задач по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

При участии прокурора в производстве по делу об административном правонарушении (см. подробнее параграф 20.1) в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении ему необходимо выяснять причины административного правонарушения и условия, способствовавшие его совершению (п. 3.3.6 приказа Генерального прокурора РФ от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях»). При этом во всех необходимых случаях следует ходатайствовать о внесении судьей, органом, должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам (ст. 29.13 КоАП РФ). Кроме того, при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов при производстве по делам об административных правонарушениях прокурор наделен полномочием по вынесению предостережения о недопустимости нарушения закона в адрес должностных лиц, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, — руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам (п. 2 ст. 22, ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Большое значение с точки зрения предупреждения преступлений имеет координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (это направление прокурорской деятельности было подробно рассмотрено в гл. 21 учебника). Согласно п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, координация деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовноисполнительной системы, таможенных органов, следственных органов Следственного комитета РФ и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Помимо координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, прокуроры могут принимать участие в работе постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах РФ, образование которых было предписано высшим должностным лицам субъектов РФ Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка». Основными задачами этих координационных совещаний являются: а) обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области; б) анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ; в) разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ; г) организация взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ.

Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 на заместителей Генерального прокурора РФ, начальников главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур возложена обязанность обеспечить эффективное взаимодействие с постоянно действующими координационными совещаниями по обеспечению правопорядка в субъектах РФ.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет существенное профилактическое значение, так как зачастую благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта устраняются возможные нарушения законов.

Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 в целях профилактики и противодействия преступности прокурорам предписано активизировать работу по разъяснению законодательства и взаимодействию с общественными и правозащитными организациями. Прокуроры должны сочетать пропаганду права с деятельностью по надзору за исполнением законов, информированием законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и общественности о состоянии законности, правопорядка и обеспечении основных гарантий и социальных прав граждан, участием в судебных процессах, обсуждением представлений об устранении обстоятельств, способствующих правонарушениям, активно используя также чтение лекций, проведение бесед, выступления в СМИ (п. 2 приказа Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению»). Прокуроры должны оказывать органам представительной (законодательной), исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, а также командованию соединений, воинских частей и учреждений, руководителям предприятий и организаций военно-промышленного комплекса содействие в разработке и реализации региональных и местных программ борьбы с преступностью, иных решений по вопросам предупреждения правонарушений с учетом состояния законности и правопорядка на соответствующей территории (п. 2.1 приказа Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7).

В рамках информационно-аналитической работы органов прокуратуры приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 на прокуроров субъектов РФ, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур возложена обязанность не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности, ее причин и условий, ей способствующих, для чего используются статистические и иные данные, сведения контролирующих органов, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, результаты проверок обращений граждан, научных исследований, сообщения СМИ, а также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. По итогам анализа должны приниматься исчерпывающие организационно-распорядительные и иные меры. О фактах, требующих вмешательства федеральных органов государственной власти, прокурорам следует безотлагательно информировать Генеральную прокуратуру РФ.

С 1 января 2012 г. на Генеральную прокуратуру РФ, наряду с установлением единого порядка формирования и представления отчетности в органах прокуратуры, было возложено ведение государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. При этом приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета (например, приказ Генерального прокурора РФ от 16 июня 2017 г. № 402 «Об утверждении и введении в действие формы федерального статистического наблюдения № 2-Е „Сведения о рассмотрении сообщений о преступлениях“, а также Инструкции по составлению отчетности по форме федерального статистического наблюдения № 2-Е») обязательны для органов государственной власти.

• [1] Термины «предупреждение правонарушений» и «профилактика правонарушений», по сути, являются синонимами.