Публичный статус автономных учреждений

Публичные предпосылки создания автономного учреждения

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, СМИ, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Создание автономного учреждения обусловлено политико-правовыми предпосылками, в соответствии с которыми определяются и общегосударственные цели создания учреждения.

Первая в новейшей истории России попытка создания автономного учреждения была предпринята еще на ранних этапах становления советской власти. Декретом Совета Народных Комиссаров от 26 июля 1919 г. «Об объединении театрального дела» в России были созданы специальные публичные учреждения: «автономные», «неавтономные» и «государственные» театры с различным правовым статусом. Относительной самостоятельностью в сферах творческой и хозяйственной деятельности обладали лишь «автономные» театры: количество важнейших плановых показателей, подлежащих централизованному утверждению Народным комиссариатом просвещения (Наркомпросом), среди трех указанных видов учреждений было наименьшим именно у автономных театров. В свою очередь, наибольшая централизация управленческих функций была характерна для руководства Наркомпросом «неавтономными» театрами: для них были обязательны все решения Наркомпроса в сфере творческо-производственной деятельности. «Государственные» театры (например, Большой и Малый в Москве) занимали промежуточное положение между двумя другими видами публичных учреждений. Основные функции по руководству «государственными» театрами были отнесены к ведению специального структурного подразделения Наркомпроса — Отдела государственных театров. Рассматриваемым Декретом СНК была предусмотрена возможность наделения «неавтономных» театров правомочиями «автономных» театров после определенного стажа, длительность которого устанавливал Наркомпрос^[1].

Введение

Совнаркомом публичных учреждений в 1919 г. было обусловлено необходимостью усиления государственного руководства в сфере художественного творчества (в том числе в областях сценарной и репертуарной политики) и хозяйственной деятельности. Основным критерием для отнесения театров к соответствующему виду публичного учреждения являлась идейно-творческая концепция театрального коллектива, которую оценивал Наркомпрос.

Политико-правовые предпосылки создания автономных учреждений в соответствии с действующим законодательством изменились. Ныне нормативными правовыми актами не регламентируется идеологическая составляющая творческой и образовательной деятельности учреждений, создаваемых в сфере культуры, науки и образования^[2]. Вместе с тем публичная регламентация в этих сферах остается, она преследует социальные цели (создание надлежащих материально-технических гарантий развития художественного и научного творчества) и публичные цели, с их явно доминирующей значимостью^[3].

Принимая во внимание рассмотренную выше специфику законодательной регламентации, следует отметить следующие различия публичных имущественных правомочий автономной некоммерческой организации и автономного учреждения:

• 0 автономная некоммерческая организация наделена правомочиями собственника имущества, переданного ей учредителем в качестве добровольного имущественного взноса. В отличие от нее, автономное учреждение обладает лишь отдельными имущественными правомочиями (в частности правомочием распоряжения имуществом). При этом собственником имущества, закрепленного за публичным учреждением, является Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование;
• 0 имущество автономного учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления; применительно к автономной некоммерческой организации этого не предусмотрено, напротив, в отличие от автономного учреждения, она наделена неограниченными правомочиями собственника и вправе распоряжаться им по своему усмотрению;
• 0 учредитель и наблюдательный совет автономного учреждения сохраняют имущественные правомочия и санкционируют коммерческую деятельность учреждения (в частности, совершение им крупных сделок). В отличие от автономного учреждения, учредители автономной некоммерческой организации утрачивают свои имущественные правомочия после передачи имущества в собственность такой организации^[4].

• [1] Управление деятельностью «автономных» и «неавтономных» театров было отнесенок ведению специального структурного подразделения Наркомпроса — Центрального комитета (Центротеатра).
• [2] Установление идеологических основ художественного, научного и технического творчества, как это было предусмотрено советской публично-правовой доктриной, ныне невозможно в соответствии с основным конституционным постулатом свободы творческой деятельности и свободы преподавания (см. ч. 1 ст. 44 Конституции РФ).
• [3] Применительно к последним важнейшей предпосылкой введения в 2006 г. институтаавтономного учреждения как особой разновидности публичной некоммерческой организацииявилось совершенствование управления публичной недвижимостью и движимым имуществом, переданным в оперативное управление учреждению. Таким образом, публичные предпосылкиучреждения нового вида некоммерческой организации доминировали над правовыми. Законодательная регламентация автономных учреждений остается противоречивойи после введения в действие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Законодателю так и не удалось устранить коллизии в статусепубличного учреждения, определяемого ныне не только указанным Федеральным законом, но и иным законодательством, прежде всего ГК РФ и Федеральным законом «О некоммерческих организациях». Характерно, что этот Федеральный закон вообще не определяетпубличное учреждение в качестве вида некоммерческой организации; применительно к нимГК РФ регламентирует статус потребительского кооператива, общественных и религиозныхорганизаций, фондов и учреждений, включающих в себя частное, а также государственноеили муниципальное учреждение, которые могут быть бюджетными или автономными учреждениями. В отличие от ГК РФ, Федеральным законом «О некоммерческих организациях"установлены и иные виды некоммерческих организаций — государственные корпорации, некоммерческие партнерства и автономные некоммерческие организации. Очевидно, чтостатус таких организаций отличается от правового положения автономного учреждения, определенного Федеральным законом „Об автономных учреждениях“.
• [4] Статус двух видов публичных некоммерческих организаций — автономных учрежденийи государственных корпораций — определен противоречиво и непоследовательно. Основнымизъяном законодателя в данном случае явилось нарушение иерархической соподчиненностизаконодательства о некоммерческих организациях, в соответствии с которым предписанияГК РФ, Федерального закона „О некоммерческих организациях“ и Федерального закона"Об автономных учреждениях» устанавливают различные виды некоммерческих организаций. Несоблюдение унификации в правовом регулировании деятельности некоммерческихорганизаций неизбежно приведет к коллизиям в правоприменительной деятельности.