Планирование и управление развитием региона

Основные понятия: стратегическое планирование, индикативное планирование, отраслевое планирование, структурно-функциональное планирование, схема территориального планирования, стратегия социально-экономического развития субъекта РФ, региональное программирование, международные экономические связи регионов, торговый баланс региона.

Основы территориального планирования и управления в России

Долгосрочное планирование определяет набор действий, направленных на достижение поставленных целей. К числу основных видов долгосрочного планирования можно отнести отраслевое, структурно-функциональное, индикативное, стратегическое и территориальное планирование.

Долгосрочное планирование — вид планирования, цель которого — оценка общих тенденций социально-экономического развития на много лет вперед.

Долгосрочное планирование восходит к плану ГОЭЛРО 1920 г. Основная философия долгосрочного планирования заключается в необходимости проведения структурных изменений в экономике.

В социалистических странах, таких как СССР, Куба, Северная Корея и т. п., активно использовалось отраслевое планирование.

Отраслевое планирование — планирование развития по отдельным отраслям экономики, при котором специальный государственный центральный орган (например, Госплан СССР) осуществляет плановую деятельность в соответствии с целями и приоритетами государственной политики, разрабатывает производственные показатели, графики поставок, осуществляет контроль над ценами и распределение ресурсов.

Такое планирование охватывает всю экономику государства и реализуется через систему приказов и инструкций. Данная система планирования характеризуется высокой бюрократичностью, непрозрачностью, высокими административными расходами. Учитывая сложности изменения показателей на более поздних этапах планирования, требующего одновременной корректировки многих взаимосвязанных мероприятий, это зачастую приводит к возникновению производственных дисбалансов.

Структурно-функциональное планирование — вид планирования, обеспечивающего учет взаимосвязи подсистем, образующих объект планирования (структуры) и имеющих определенные роли и значения (функции).

Так, например, для планирования развития отдельной отрасли используется структурная модель, а для планирования развития экономики страны в целом — структурно-функциональная модель.

Индикативное планирование — процесс формирования системы показателей, характеризующих состояние и развитие экономики региона, соответствующее направлениям государственной социально-экономической политики.

Индикативное планирование часто называют стимулирующим планированием. Цели развития достигаются с помощью стимулов и поощрений в условиях соответствующего контроля и регулирования. Например, если государство планирует увеличение производства определенного вида продукции, с целью стимулирования производства будут предоставляться субсидии, налоговые льготы и т. д.

При индикативном планировании сохраняется свобода предпринимательства, соблюдается баланс спроса и предложения, имеется гибкость в принятии решений, сокращаются административные расходы.

В системе индикативного планирования активно применяются методы прогнозирования, координации политик, корпоративный подход. В то же время, цели экономического развития не всегда могут быть достигнуты, поскольку частные предприниматели заинтересованы в производстве высокоприбыльной продукции, особенно если предлагаемые государством меры стимулирования недостаточно эффективны. Также могут возникнуть дисбалансы трудовых ресурсов и ряд других негативных последствий.

Система индикативного государственного планирования — сочетание государственного регулирования с рыночным саморегулированием, основанное на системе показателей (индикаторов) социально-экономического развития. Особенность этой системы — непосредственная вовлеченность хозяйствующих субъектов в процесс управления экономикой при ведущей роли общегосударственных интересов.

Стратегическое планирование обеспечивает формирование долгосрочных приоритетов деятельности государства, прозрачность и согласованность планов федеральной и региональной власти, реализацию крупномасштабных задач, согласование принимаемых в процессе государственного стратегического управления решений с бюджетными ограничениями, определяемыми как на среднесрочную, так и долгосрочную перспективу.

Основы системы стратегического планирования в Российской Федерации были заложены в Указе Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации»¹ и Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации»^[1][2].

Стратегическое планирование (в Российской Федерации) — деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Стратегический подход помогает сбалансировать планы, требующие значительных ресурсных и временных затрат (проекты в энергетике, транспорте, демографии, национальной безопасности), и обозначить долгосрочные ориентиры для бизнеса (в области развития производственной и социальной инфраструктуры, рынка рабочей силы, науки и технологий и т. п.), что улучшает инвестиционный климат.

Зарубежный опыт Стратегическое планирование во многих зарубежных странах осуществляется с учетом рекомендаций международного протокола «Повестка дня на XXI век», принятым в 1992 г. на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-деЖаиейро, где идея устойчивого развития провозглашена глобальным руководящим принципом.

Протокол «Повестка дня на XXI век» обязывает все государства к планированию своего развития с соблюдением экологических норм и при широком участии гражданского общества в принятии управленческих решений.

Во многих российских документах развития страны, правительственных программах, планах дальнейших реформ учитываются принципы устойчивого развития. Это определяет необходимость внедрения мер по обеспечению устойчивого развития всех уровнях планирования — от отраслей до государства в целом с учетом специфики нашей страны.

Наличие региональных стратегий социально-экономического развития позволяет развернуть долгосрочные решения (со сроком реализации пять и более лет) в набор среднеи краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели.

В плане реализации государственной региональной политики это даст возможность четко ориентировать субъекты РФ на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития РФ.

Система государственного стратегического планирования состоит из государственного прогнозирования, программно-целевого и территориального планирования и мониторинга реализации документов государственного стратегического планирования. Система стратегического планирования предусматривает реализацию ключевых национальных приоритетов в программах действий Правительства РФ, в отраслевых стратегиях и программах, в стратегиях федеральных округов и в стратегиях субъектов РФ.

К документам государственного стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта РФ, относятся:

• • документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, — стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;
• • документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования:
  • — прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на долгосрочный период;
  • — бюджетный прогноз субъекта РФ на долгосрочный период;
  • — прогноз социально-экономического развития субъекта РФ на среднесрочный период;
• • документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования:
• — план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта РФ;
• — государственные программы субъекта РФ;
• — схема территориального планирования субъекта РФ.

Основные задачи стратегического планирования:

• • координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики;
• • определение внутренних и внешних условий, тенденций, ограничений, диспропорций, дисбалансов, возможностей, включая финансовые, социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ;
• • определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ;
• • выбор путей и способов достижения целей и решения задач социально-экономической политики РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности РФ, обеспечивающих наибольшую эффективность использования необходимых ресурсов;
• • формирование и проведение комплекса мероприятий, обеспечивающих достижение целей и решение задач социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности РФ;
• • определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-экономической политики и социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности РФ;
• • координация действий участников стратегического планирования и мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования, по срокам их реализации, ожидаемым результатам и параметрам ресурсного обеспечения;
• • организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;
• • научно-техническое, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение стратегического планирования;
• • создание условий, обеспечивающих вовлечение граждан и хозяйствующих субъектов в процесс стратегического планирования.

Основные функции системы государственного стратегического планирования:

• • определение внутренних и внешних условий и тенденций социальноэкономического развития, а также выявление возможностей и ограничений социально-экономического развития;
• • определение целей социально-экономического развития РФ и приоритетов социально-экономической политики;
• • выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов;
• • формирование комплексов мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития;
• • определение необходимых ресурсов для достижения целей и задач социально-экономического развития;
• • координация планируемых действий, но достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом;
• • осуществление контроля достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ и субъектов РФ;
• • научно-техническое, информационное и кадровое обеспечение государственного стратегического планирования социально-экономического развития.

Важная составляющая стратегического планирования — прогнозирование. Теоретические основы прогнозирования базируются на теории стадий экономического роста У. Ростоу, неоклассической теории роста (модели Харрода — Домара, Солоу и Тинбергена), теории развития А. Льюиса.

Методология разработки прогноза социально-экономического развития основана на экстраполяции сложившихся тенденций в развитии экономики и социальной сферы, эконометрических расчетах на базе данных системы национальных счетов, системе макроструктурных моделей, таких как модель межотраслевого баланса, модель динамики капитала и инвестиций в реальный сектор экономики. В качестве исходных данных для формирования вариантов развития экономики и разработки прогноза рассматриваются внешние и сопряженные с ними условия, прогнозные показатели по топливно-энергетическому комплексу, прогнозные показатели демографического развития и рынка труда и т. д.

Стратегическое планирование на любом уровне (соответственно, аналитика и прогнозирование) осуществляется в пространственных координатах. Более того, стратегическое планирование невозможно вне привязки к потенциалу и особенностям территории. Формирование государственной региональной политики, выравнивание уровней социально-экономического развития субъектов РФ, выявление «полюсов» роста, выбор мест размещения инфраструктурных объектов страны образуют перечень проблем, которые должны найти решения в процессе территориального планирования.

Территориальное планирование (в Российской Федерации) — планирование, направленное на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований.

Документы территориального планирования субъектов РФ — схемы территориального планирования субъектов РФ.

Схема территориального планирования РФ (субъекта РФ) представляет собой документ, который разрабатывается в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъекта РФ и основывается на положениях стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, стратегий социально-экономического развития макрорегионов и отраслевых документов стратегического планирования РФ с учетом требований, определенных Градостроительным кодексом РФ.

Схемы территориального планирования субъектов РФ содержат положения о территориальном планировании — документы, описывающие существующее состояние территории и приоритеты ее развития, и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящиеся к следующим сферам:

• 1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;
• 2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
• 3) образование;
• 4) здравоохранение;
• 5) физическая культура и спорт;
• 6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ.

В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъектов РФ, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики и местоположение.

Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов РФ в текстовой форме содержат:

• • сведения о программах социально-экономического развития субъектов РФ (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения;
• • обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;
• • оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории.

Задачи пространственного развития требуют максимально четко определять состав объектов и выбирать конкретные земельные участки их размещения. Схема территориального планирования субъекта РФ, в том числе внесение изменений в такую схему, в обязательном порядке выносится на публичные слушания и затем утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, стратегическое и территориальное планирование позволяет обеспечить сбалансированное развитие регионов, определить приоритеты долгосрочного развития и обеспечить их достижение.

• [1] Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об основах стратегического планирования в Российской Федерации».
• [2] Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планированиив Российской Федерации».