Особенности конституционно-правовых норм и конституционных правоотношений

Конституционно-правовая норма является первичным элементом отрасли конституционного права; любые подотрасль, институт, субинститут представляют собой совокупность конституционно-правовых норм. При этом важно подчеркнуть, что конституционно-правовые нормы содержатся не только в Конституции РФ, но и в других источниках конституционного права и, таким образом, конституционно-правовая норма — понятие более широкое, чем конституционная норма (с точки зрения источника закрепления, но не содержания), конституционная норма (норма Конституции РФ) не может не быть конституционно-правовой, тогда как нс всякая конституционно-правовая норма является конституционной (может содержаться и нс в Конституции РФ).

Наряду с общими признаками, присущими любой правовой норме (универсальный, неперсонифицированный характер, сознательно-волевой характер, формальная определенность, обеспеченность силой государственного принуждения и др.), конституционно-правовые нормы обладают рядом отличительных черт.

В отличие от норм других отраслей права некоторые конституционно-правовые нормы носят декларативный характер-, такие нормы не всегда могут породить конкретное правоотношение, лечь в основу правоприменительного решения; для конституционного права характерно наличие норм-принципов, норм-целей и т.н. Примерами таких норм являются положения преамбулы Конституции РФ, сг. 1 («Российская Федерация… есть демократическое… правовое государство…»), ст. 2 («Человек, его права и свободы являются высшей ценностью…») и др. Однако сказанное не умаляет значимости рассматриваемых конституционноправовых норм: будучи предписаниями общего характера, они имеют не только существенное социальное, политическое, идеологическое, но и юридическое значение (на эти нормы, в частности, регулярно ссылается в своих актах КС РФ). Большинство конституционно-правовых норм (закрепляющих систему власти и статус органов публичной власти, основания приобретения российского гражданства, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами РФ и др.) все же носит конкретный, а не декларативный характер.

Поскольку конституционное право — отрасль публичного права, большинство конституционно-правовых норм обладает императивным характером, т. е. представляют собой правила, предписания, не допускающие каких-либо иных вариантов толкования или поведения (например: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), «законы подлежат официальному опубликованию…» (ч. 3 ст. 15), «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление» (ч. 1 ст. 50), «одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд» (ч. 3 ст. 81) и т. п.). В то же время конституционное право содержит и некоторые диспозитивные (менее жесткие, дающие соответствующему субъекту возможность выбора) нормы (например: «Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации» (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ) и др.).

Конституционно-правовые нормы часто имеют усеченную структуру, для большинства норм конституционного права не характерно наличие санкций (часто норма состоит только из диспозиции): «Президент Российской Федерации обладает неприкосновенностью» (ст. 91 Конституции РФ), «Государственная Дума избирается сроком на пять лет» (ч. 1 ст. 96), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130) и др.

В то же время некоторые конституционно-правовые нормы содержат и санкции — неблагоприятные последствия для субъектов конституционных правоотношений, не выполняющих соответствующие предписания (нормы об отрешении от должности Президента РФ или главы региона, о роспуске законодательного органа субъекта РФ, об отзыве депутата представительного органа власти и др.).

Поскольку наличие в структуре правовой нормы санкции призвано, в том числе, гарантировать реализацию нрав и законных интересов управомоченного лица, а в конституционно-правовых нормах санкции, как правило, отсутствуют, может сложиться впечатление, что конституционно-правовые нормы не обеспечены какимилибо действенными гарантиями. Опровергая такое впечатление, интересный подход предлагают К). Л. Дмитриев и М. П. Авдеенкова: в качестве самостоятельного элемента конституционно-правовой нормы ученые выделяют курацию (от лат. сига — забота), под которой они понимают ту часть конституционно-правовой нормы, которая закрепляет совокупность социальных явлений, существование которых в общественной жизни обеспечивает и гарантирует реальность, объективную социальную исполнимость реализации диспозиции нормы.

Курация наиболее типична для норм, закрепляющих основные права и свободы человека и гражданина. При этом она может заключаться как в установлении предписаний (обязываний) позитивного характера, обращенных как к государству, так и к другим субъектам права («Право наследования гарантируется» (ч. 4 ст. 35 Конституции РФ), «Признается право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку» (ч. 4 ст. 37), «Забота о детях, их воспитание — равное право и обязанность родителей. Трудоспособные дети, достигшие 18 лет, должны заботиться о нетрудоспособных родителях» (ч. 2, 3 ст. 38) и т. д.), так и в установлении запретов, пассивного обязывания («При¹

нудительный труд запрещен" (ч. 2 ст. 37 Конституции РФ), «Никто не может быть принужден к вступлению в какоелибо объединение или пребыванию в нем» (ч. 2 ст. 30)). Курация может содержаться как в той же норме, которая содержит и соответствующую диспозицию, так и в других статьях того же нормативного правового акта с использованием отсылочного метода и системного толкования правовых норм (так, ситуационные запреты на роспуск Государственной Думы, содержатся не только в ч. 3—5 ст. 109 Конституции РФ, но и в ч. 3 ст. 92), а также в статьях других нормативных актов с использованием бланкетного метода («Государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом» (ч. 2 ст. 39 Конституции РФ); гарантии права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ) детально закрепляются в избирательном законодательстве и законодательстве о референдуме)¹.

Конституционно-правовые нормы (прежде всего нормы Конституции РФ) имеют учредительный характеру в том числе для других отраслей российского права. Именно на основе конституционно-правовых норм сформировано развитое отраслевое законодательство РФ, конституционные предписания являются источником практически всех отраслей национальной системы права. Так, гражданское законодательство России базируется на конституционных нормах о многообразии и равной защите всех форм собственности, свободе экономической деятельности, единстве экономического пространства и др. (ст. 8, 34, 35 Конституции РФ); трудовое законодательство развивает нормы Конституции РФ о социальной государственности (ст. 7), о свободе труда и праве на отдых (ст. 37) и др.; земельное законодательство не может не учитывать предписаний Конституции РФ о возможности нахождения земли и других природных ресурсов в частной собственности, об особом правовом режиме данных объектов правоотношений (ст. 9, 36, 42, 58); процессуальное законодательство базируется на конституционных принципах осуществления правосудня и функционирования судебной власти (ст. 46—54, гл. 7 Конституции РФ) и т. д.

С рассмотренными характеристиками конституционноправовых норм тесно связана и так называемая концепция комплексной нормы, в соответствии с которой нормы конституционного права (иногда абстрактные, имеющие усеченную структуру, но регулирующие базовые общественные отношения практически во всех сферах жизни общества), зачастую, не могут быть раскрыты и реализованы без положений отраслевого, специального законодательства, которым они как бы «достраиваются».

Рассмотренная выше специфика предмета, метода конституционно-правового регулирования и конституционноправовых норм объективно предопределяет и некоторые особенности конституционно-правовых отношений, — общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права^[1]. Специфика конституционно-правовых отношений просматривается в характеристике всех структурных элементов правоотношения — субъектов, объекта и содержания, выражающегося в совокупности прав и обязанностей участников.

Конституционные правоотношения есть базовые общественные отношения, возникающие в сферах, которые подпадают иод объект конституционно-правового регулирования (специфика объекта правоотношений), соответственно, содержание конституционных правоотношений составляют лишь основополагающие (без детализации) права и обязанности субъектов этих отношений в сфере правового регулирования статуса личности, организации государства и функционирования публичной власти.

К специфике субъектного состава относится более обширный набор таких субъектов. Конституционное право не может ограничиться в обозначении перечня возможных участников физическими и юридическими лицами и публично-правовыми образованиями. Обобщающее понятие «физическое лицо», традиционно применяемое для обозначения индивидуальных субъектов, в частности в гражданском праве, не может в таком же обобщающем значении применяться в праве конституционном, в котором подобными обобщающими терминами выступают, преимущественно, «человек» и «гражданин». Дело в том, что человек (гражданин), обладая тем или иным специальным статусом, может выступать в качестве различных, самостоятельных субъектов конституционных правоотношений, в том числе в качестве единоличных органов публичной власти (Президента РФ, депутата представительного органа власти того или иного уровня, помощника депутата, кандидата в Президенты РФ или кандидата в депутаты, доверенного лица кандидата, высшего должностного лица субъекта РФ, главы муниципального образования, члена избирательной комиссии, избирателя, наблюдателя (на выборах), судьи КС РФ или конституционно (уставного) суда субъекта РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации или соответствующее должностное лицо субъекта РФ и т.н.).

Характеризуя коллективных субъектов конституционных правоотношений, необходимо подчеркнуть, что главным в понимании их статуса являются выполняемые ролевые функции, а не организационно-имущественные характеристики. Если юридические лица (категория, преимущественно, частноправовая) участвуют в конституционных (да и публичных вообще) правоотношениях, их статусные характеристики меняются, и они начинают рассматриваться не как субъекты хозяйственной (экономической, предпринимательской) деятельности, а как организации, политические партии, общественные объединения, избирательные комиссии, органы государственной власти или местного самоуправления^[2] и т.н. Кроме того, субъектами конституционного права могут выступать организации, не обладающие статусом юридического лица (религиозные группы, региональные подгруппы инициативной группы по проведению федерального референдума, группы избирателей, собрания, конференции и сходы граждан, группы депутатов определенной численности (например, 1/5 депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации, 1/3 депутатов представительного органа муниципального образования) и др.).

Субъектом только конституционных правоотношений может выступать народ (не население определенной территории, определенная группа граждан и нр.), в частности при участии в референдуме, во всеобщих выборах, в правомерных акциях неповиновения существующему неправовому, антиконституционному режиму.

Характеризуя особенности субъектного состава конституционных правоотношений, следует подчеркнуть, что указанные субъекты, как правило, находятся в отношениях субординации, иерархической соподчиненное™ (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ; избирательные комиссии различных уровней и т. п.), либо, участвуя в отношениях координации, имеют различный статус (Российская Федерация и ее субъекты, КС РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, политические партии и ЦИК РФ, иностранные граждане и федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный рассматривать вопросы гражданства и т. п.). Сказанное не исключает возможности участия в конституционных правоотношениях формально равноправных субъектов (различные субъекты РФ, муниципальные образования, кандидаты на выборные должности, политические партии и общественные объединения и т. п.), хотя фактическое равенство вряд ли может быть обеспечено.

Наряду с традиционными основаниями возникновения, изменения и прекращения правоотношений — событиями (рождение человека, достижение возраста активного и пассивного избирательного права, смерть главы государства или депутата представительного органа власти и т. п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной Думы, издание неконституционного акта и т. п.) — конституционные правоотношения могут порождать и юридические факты — состояния (например, состояние в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе РФ, вхождения автономного округа в состав области, вхождения одного муниципального образования (поселения) в состав другого муниципального образования (района) и т. п.).

Конституционные правоотношения отличает и особый механизм их реализации. Поскольку для конституционноправовых норм не характерно наличие санкций, а курации носят либо отсылочный (бланкетный), либо общий характер, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права. Так, конституционно установленная свобода труда реализуется через нормы развитого трудового законодательства, право на образование — через положения образовательного законодательства, право на судебную защиту (в широком смысле) — через правила отраслей процессуального законодательства и т. д.

• [1] Подчеркнем, что речь идет лишь об особенностях конституционно-правовых отношений, которым, безусловно, свойственны общие чертыправоотношения — конкретизация субъектов этих отношений, связанность этих субъектов взаимными правами и обязанностями, сознательноволевой характер, возможность принудительного обеспечения и др.
• [2] В соответствии с законодательством многие федеральные и региональные органы исполнительной власти, законодательные органы и ихпалаты, иные государственные органы, органы местного самоуправлениянаделены статусом юридического лица.