Институциональная организация государственной власти на региональном уровне

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т.н. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя Российской Федерации, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также нормами других федеральных законов.

Обязанность субъектов РФ устанавливать свои системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации, в частности, означает, что при установлении такой системы и ее нормативном закреплении регионы должны исходить из представлений о демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), приоритета прав и свобод человека и гражданина, социального характера государства (ст. 2, 7), определения народа в качестве единственного источника власти в регионе (ст. 3), признания суверенитета Российской Федерации на всей ее территории (включая территории субъектов РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на своей территории, государственной целостности России, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и своими органами государственной власти, равноправия всех субъектов РФ (ст. 4, ч. 3 и 4 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ст. 15), единства гражданства в Российской Федерации (ст. 6), необходимости осуществления государственной власти на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную с обеспечением самостоятельности органов каждой из ветвей (ст. 10), самостоятельности в пределах своих полномочий органов местного самоуправления и гарантии их прав (ст. 12), признания идеологического многообразия и светского характера государства (ст. 13, 14).

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти, который предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти или должностного лица.

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

• 1) законодательный (представительный) орган государственной власти;
• 2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);
• 3) высший исполнительный орган государственной власти;
• 4) иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят, хотя осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с последними.

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно (это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская), хурал, парламент и т.н.). В названии региональных парламентов могут присутствовать сочетания, отражающие историческую традицию, национальную специфику соответствующего региона — Хасэ, Ил Тумэн, Межлис, Курултай и т.н.

Федеральным законом от 05.04.2010 № 42-ФЗ была ограничена свобода субъектов РФ в определении количественного состава своих парламентов: с сентября 2011 г. этот состав во всех субъектах РФ зависит от количества избирателей, проживающих на территории соответствующего региона: при численности избирателей менее 500 тыс. человек число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50, при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн — не менее 25 и не более 70 депутатов, при численности избирателей от 1 до 2 млн — не менее 35 и не более 90 депутатов, а при численности избирателей свыше 2 млн человек — не менее 45 и не более 110 депутатов (до вступления в силу отмеченных изменений численный состав региональных парламентов устанавливался субъектами РФ самостоятельно). В начале столетия наметилась и четкая тенденция отказа в субъектах РФ от двухпалатной (бикамеральной) структуры своих парламентов, а в декабре 2011 г. прекратил деятельность последний из существовавших на тот момент двухпалатный законодательный орган (в Свердловской области), однако федеральный законодатель и сегодня допускает учреждение в субъектах РФ двухпалатных парламентов.

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50% депутатов парламента должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам). Однопартийный состав региональных парламентов исключен — федеральный закон гарантирует предоставление депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ представителям как минимум двух политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет (в большинстве субъектов РФ он составляет либо четыре года, либо пять лет). В некоторых субъектах РФ предусмотрена ротация (обновление) части состава парламентов через определенный срок после избрания. Полномочия законодательного органа субъекта РФ достаточно широки и направлены на реализацию основных его функций: представительства, законодательной и контрольной.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов, включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т. п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона. В отличие от федеральной схемы институциональной организации государственной власти высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона) однозначно определен в качестве главы региональной исполнительной власти (как правило, он возглавляет и высший коллегиальный орган исполнительной власти, однако в некоторых субъектах РФ наряду с должностью главы региона учреждена самостоятельная должность председателя правительства (Дагестан, Северная Осетия — Алания, Свердловская область и др.)). Наименование должности главы региона субъекты РФ определяют самостоятельно, однако в декабре 2010 г. федеральным законодателем (см. Федеральный закон от 28.12.2010 № 406-ФЗ) был установлен запрет именовать глав республик президентами (с установлением переходного периода до 1 января 2015 г. для реализации этого предписания); в большинстве субъектов РФ (кроме республик) глава региона именуется губернатором, реже — главой администрации, в Москве высшим должностным лицом является Мэр.

В декабре 2004 г. были отменены прямые выборы глав регионов, что вызвало весьма бурную дискуссию в юридических кругах и в обществе в целом — в этом усматривалось отступление от принципов демократии. В Постановлении от 21.12.2005 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с жалобами ряда граждан» КС РФ подтвердил конституционность отмеченных изменений в федеральном законодательстве, отметив, что Конституция РФ не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации, и Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственно-правовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Федеральный закон от 02.05.2012 № 40-ФЗ вновь закрепил прямые выборы глав субъектов РФ населением региона. По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных «фильтра». Прежде всего, каждый кандидат должен пройти так называемый «муниципальный фильтр» — заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ (конкретное число требуемых подписей устанавливается региональным законом в пределах от 5 до 10% местного депутатского корпуса и избранных глав муниципальных образований). Кроме того, Президент РФ может по собственной инициативе провести консультации как с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на пост главы субъекта РФ, так и с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (так называемый «президентский фильтр»). Кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, также должен заручиться предварительной поддержкой избирателей региона посредством сбора подписей (количество требуемых для регистрации кандидата подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не должно превышать 0,5% от общего числа избирателей данного субъекта РФ). Минимальный возрастной ценз для кандидата на должность главы региона составляет 30 лет. Для определения результатов губернаторских выборов применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства — побеждает кандидат, получивший более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании (какой-либо порог явки для установления результативности региональных выборов не предусмотрен). Срок полномочий главы региона устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пяти лет (как правило, он совпадает со сроком полномочий регионального парламента), при этом одно и то же лицо не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Вместе с возвратом к прямым губернаторским выборам в законодательстве появился институт отзыва главы субъекта РФ: в случае нарушения главой региона федерального или регионального законодательства либо неоднократного грубого без уважительных причин неисполнения им своих обязанностей (любое из оснований устанавливается в судебном порядке) но инициативе граждан России, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ, может быть проведено голосование по отзыву главы региона по правилам избирательного и референдумного законодательства (при этом указанная инициатива невозможна в течение года после избрания главы субъекта РФ). Отзыв считается состоявшимся, если за него проголосовало более 50% российских граждан, проживающих на территории субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом (таким образом, требования к результативности голосования по отзыву более жесткие в сравнении с аналогичными требованиями, предъявляемыми при голосовании по избранию главы региона — в последнем случае, как отмечалось, достаточно более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании).

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия парламента субъекта РФ на назначение некоторых должностных лиц в системе региональной исполнительной власти. Однако ситуация, при которой весь состав регионального правительства формируется с участием законодательного органа, недопустима. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ являются традиционными. Он является органом общей компетенции и осуществляет управление всеми основными сферами жизнедеятельности на региональном уровне.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ, лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, гражданских и административных дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды, которые созданы пока далеко не во всех субъектах РФ. В тех субъектах РФ, где отсутствуют собственные конституционные (уставные) суды, баланс властей обеспечивают федеральные суды, функционирующие на территории этих субъектов, к юрисдикции которых отнесено в том числе разрешение споров публично-правового характера с участием региональных органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ может включать и иные органы. В частности, в отдельных субъектах РФ учреждены надпарламентские органы, например, Конституционное собрание в Дагестане. В некоторых субъектах РФ (Адыгея, Мордовия, Хакасия, Удмуртия, Якутия, Башкортостан, Тува, Курская, Курганская, Ленинградская области и др.) предусмотрены органы государственной власти на уровне ниже регионального: в районах, городах и т. п.

Конституционный Суд РФ признал создание таких органов государственной власти допустимым при обязательном соблюдении ряда условий. Так, эти органы не могут быть подчинены региональным органам государственной власти, они должны формироваться путем выборов населением соответствующей территории и обладать собственными полномочиями, они не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, равно как и делегировать свои полномочия данным органам (делегировать государственные полномочия может только законодатель, а законодательный орган в субъекте РФ один, поскольку представительные органы государственной власти территориальных единиц субъекта РФ законодательными органами не являются)^[1].

В некоторых субъектах РФ создаются государственные органы, которые трудно отнести к какой-либо традиционной ветви власти (Государственный контрольный комитет в Башкортостане, Комитет по национальным отношениям в Кабардино-Балкарии, Совет губернаторов в Тюменской области, согласительные палаты и т. п.).

• [1] См.: постановления КС РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля1996 года „О системе органов государственной власти в УдмуртскойРеспублике“», от 15.01.1998 № 3−11 «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года „Об органах исполнительной власти в Республике Коми“», от 30.11.2000 № 15-II «Но делуо проверке конституционности отдельных положений Устава (ОсновногоЗакона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта1999 года „О внесении изменений и дополнений в Устав (ОсновнойЗакон) Курской области“».