Общая характеристика избирательного права

Демократические выборы давно стали повсеместным явлением, привычной практикой для большинства государств (история этого института развивалась параллельно с историей института парламентаризма). Выборы — одно из распространенных явлений общественной жизни: выбираются органы управления юридических лиц, учебных групп, религиозных общин, лидеры неформальных группировок, органы территориального общественного самоуправления (домовые, уличные комитеты и пр.) и т. д. Поэтому очевидно, что выборы рассматриваются как конституционно-правовой институт, связанный с формированием различных органов публичной власти.

Выборы — это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с федеральным и региональным законодательством, уставами муниципальных образований в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностных лиц.

Классификацию выборов в России можно осуществить по следующим критериям:

• а) в зависимости от территории, на которой они проводятся, выделяют выборы:
  • • всеобщие (общероссийские, общенациональные);
  • • региональные;
  • • местные (муниципальные);
• б) в зависимости от формируемого органа (избираемого должностного лица):
  • • выборы коллегиальных органов публичной власти (парламентские, выборы представительных органов местного самоуправления);
  • • выборы единоличных органов публичной власти и должностных лиц (президентские, губернаторские, выборы глав муниципальных образований, мировых судей и т. п.);
• в) в зависимости от способа волеизъявления избирателей:
  • • прямые (отношение к кандидату выражается непосредственно);
  • • косвенные (между избирателями и кандидатом существует промежуточное звено (например, члены Совета Федерации — представители законодательных органов субъектов РФ — избираются на заседаниях этих органов; выборы председателей региональных парламентов осуществляются депутатами соответствующих парламентов; выборы глав муниципальных образований часто осуществляются депутатами представительных органов местного самоуправления и т. п.));
• г) в зависимости от срока проведения:
  • • очередные;
  • • внеочередные (в связи с досрочным прекращением полномочий органа власти или выборного должностного лица);
  • • повторные (в связи с признанием очередных или внеочередных выборов несостоявшимися);
• д) в зависимости от масштаба выборов (количества замещаемых мандатов представительного органа):
  • • полные (когда обновляется, избирается весь состав представительного органа);
  • • частичные (дополнительные) (проводятся для замещения части мандатов (например, если предусмотрена ротация части состава представительного органа, если в результате состоявшихся выборов остались незамещенными депутатские мандаты, если появляется вакансия депутатского мандата и т. п.));
• е) в зависимости от количества зарегистрированных кандидатов:
  • • альтернативные;
  • • безальтернативные.

Понятие выборов (в широком смысле, как конституционно-правовой институт) часто отождествляют с понятием избирательного права, которое можно определить как институт конституционного нрава, совокупность правовых норм, регулирующих процесс избрания кандидатов в представительные органы власти и на выборные должности.

В институте избирательного права можно выделить группы правовых норм, регулирующие:

• • основные принципы избирательного права;
• • требования, предъявляемые к избирателям и кандидатам (активное и пассивное избирательное право);
• • статус избирательных комиссий и иных субъектов избирательного процесса (политических партий и других избирательных объединений, наблюдателей и др.);
• • порядок образования избирательных округов («избирательная география», «избирательная геометрия»);
• • порядок проведения предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании;
• • процедуру голосования;
• • порядок определения результатов выборов;
• • порядок обжалования нарушений и опротестования результатов выборов.

В Российской Федерации избирательное законодательство не кодифицировано: федерального избирательного кодекса в нашей стране нет, в отличие от некоторых других государств или отдельных субъектов РФ (Башкортостане, Алтайском крае, Белгородской, Воронежской, Костромской, Свердловской областях и др.). Нормы избирательного права содержатся в Конституции РФ и многочисленных федеральных и региональных законах, муниципальных и иных правовых актах. В то же время основополагающие положения, обязательные при проведении выборов любого уровня на всей территории России, содержатся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом большинство избирательных норм, предусмотренных российским законодательством, соответствуют общепризнанным, достаточно унифицированным международно-правовым нормам и избирательным стандартам.

Так, в качестве основных принципов проведения выборов и референдума российское законодательство закрепляет:

• 1) участие граждан России в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права (волеизъявления) при тайном голосовании;
• 2) обязательность и периодичность проведения выборов;
• 3) свободное и добровольное участие в выборах и референдуме;
• 4) сохранение избирательных прав при проживании российских граждан за пределами территории РФ;
• 5) гласность в деятельности избирательных комиссий и комиссий референдума всех уровней;
• 6) самостоятельность избирательных комиссий и комиссий референдума, недопустимость вмешательства в их деятельность со стороны иных органов публичной власти, должностных лиц, организаций и граждан;
• 7) недопустимость (по общему правилу) участия в избирательном процессе иностранных государств, организаций и граждан, а также лиц без гражданства.

Активным избирательным правом (правом избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления) и правом голосовать на референдуме обладают все граждане Российской Федерации, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, достигшие возраста 18 лет (на день голосования) и проживающие на территории избирательного округа.

Требования к пассивному избирательному праву (праву быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления) не столь унифицированы: они зависят от вида (уровня) формируемого органа (выборного должностного лица), региональных особенностей и других факторов. Но в любом случае минимальный возраст кандидата, устанавливаемый законодательством, не может превышать 21 год на день голосования на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления, а установление максимального возраста кандидата не допускается.

Ограничения пассивного избирательного права могут быть связаны с запретом занимать определенные выборные должности более двух сроков подряд, невозможностью занимать иные должности государственной или муниципальной службы, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой (принцип несовместимости) и другими условиями. Традиционно в России не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Кроме того, лишены пассивного избирательного права граждане, в отношении которых имеет место вступившее в силу решение суда о лишении их права занимать в течение определенного срока государственные и (или) муниципальные должности (такая санкция предусмотрена УК РФ).

С 2006 г. отмечается тенденция законодательного установления дополнительных ограничений пассивного избирательного права (см. федеральные законы от 25.07.2006 № 128-ФЗ, от 05.12.2006 № 225-ФЗ, от 02.05.2012 № 40-ФЗ и др.):

• а) для бипатридов и кандидатов, имеющих вид на жительство иностранного государства. Указанное ограничение может не применяться на муниципальных выборах при наличии соответствующего международного договора РФ;
• б) для кандидатов, осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений (до 2012 г. данное ограничение распространялось лишь на кандидатов, имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления);
• в) для кандидатов, осужденных за совершение преступлений экстремистской направленности и имеющих на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, а также подвергнутых административному наказанию за совершение административного правонарушения аналогичной направленности (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) в случае, если ко дню голосования не истек срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;
• г) для кандидатов, в отношении которых в судебном порядке установлен факт нарушения избирательного законодательства, связанного с игнорированием положений законодательства о противодействии экстремистской деятельности.

Для определения результатов выборов в Российской Федерации применяются все основные избирательные системы, мажоритарная, пропорциональная и смешанная. Суть мажоритарной избирательной системы заключается в том, что из нескольких кандидатов побеждает кандидат, получивший на выборах большее количество голосов избирателей. При этом в России используются две разновидности мажоритарной избирательной системы: выборы части депутатов представительных органов государственной власти многих субъектов РФ, представительных органов муниципальных образований осуществляются по мажоритарной избирательной системе относительного большинства (для победы кандидату достаточно получить простое большинство голосов, но сравнению с другими кандидатами), а выборы Президента РФ, глав многих муниципальных образований осуществляются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства, при которой для победы на выборах простого большинства голосов недостаточно, необходимо получить как минимум 50% плюс один голос (если в первом туре выборов абсолютного большинства не набирает ни один из кандидатов, то проводится второй тур, в который выходят два лидирующих кандидата).

При использовании пропорциональной избирательной системы депутатские мандаты в представительном органе распределяются в зависимости от количества голосов, отданных избирателями за тот или иной список кандидатов (при выборах должностных лиц эта система неприменима). Очевидно, применение данной избирательной системы в чистом виде предполагает наличие в государстве развитой партийной системы, сильных и авторитетных политических партий. Указанная избирательная система закреплена применительно к выборам депутатов Государственной Думы. Впервые в постсоветской истории России она была применена в декабре 2007 г. С использованием данной системы распределяются депутатские мандаты в парламентах некоторых субъектов РФ (Дагестан, Московская область, Санкт-Петербург и др.), а также в представительных органах местного самоуправления некоторых муниципальных образований (как правило, крупных городов (Томск, Самара и др.)).

Наиболее распространенной в Российской Федерации является смешанная избирательная система. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не менее половины депутатских мандатов в законодательных органах субъектов РФ должно замещаться по пропорциональной избирательной системе. Федеральным законом от 20.03.2011 № 38-ФЗ аналогичное требование было распространено и на формирование представительных органов некоторых муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) с численностью 20 и более депутатов. По смешанной избирательной системе избирались и депутаты Государственной Думы четырех созывов (в 1993, 1995, 1999 и 2003 гг.).