Предметы ведения муниципального образования

Основной правовой категорией, выработанной наукой и законодательной практикой, которая характеризует содержание деятельности любого субъекта социального управления, в том числе местного самоуправления, является компетенция. Компетенция — сложная категория, в юридической науке понятие «компетенция» традиционно принято определять через две другие базисные категории — предметы ведения и полномочия. Соответственно, компетенция муниципального образования складывается из предметов ведения муниципального образования и полномочий его органов и должностных лиц.

Конституция РФ и федеральное законодательство не используют понятие «предметы ведения муниципального образования» при обозначении компетенции муниципального образования. В то же время, это не исключает возможности использования данного понятия в научной и учебной литературе, учитывая, что предметы ведения — необходимый элемент правового статуса каждого муниципального образования.

Предметы ведения муниципального образования — это закрепляемые нормами муниципального права те области жизнедеятельности населения муниципального образования, в рамках которых реализуются полномочия местного самоуправления.

В Конституции РФ (ст. 130), Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики предметов ведения муниципального образования используется понятие «вопросы местного значения». Помимо этого, названный Федеральный закон в круг предметов ведения муниципальных образований включает также и так называемые иные вопросы. Под ними в Федеральном законе понимаются вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ^[1]. По сути, их можно обозначить как «ничьи вопросы», поскольку они не закреплены законом (федеральным законом или законом субъекта РФ) ни за одним уровнем власти, но уставом муниципального образования они могут быть приняты к исполнению органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Таким образом, к предметам ведения муниципального образования на сегодняшний день относятся: а) вопросы местного значения; б) иные вопросы.

Следует отметить, что в юридической литературе к предметам ведения муниципального образования нередко относят также и отдельные государственные полномочия, которые реализуются на уровне местного самоуправления. Однако с данной позицией вряд ли можно согласиться, поскольку нельзя смешивать между собой такие понятия, как «предметы ведения» и «полномочия».

Полномочия органов власти всегда вытекают из предметов ведения и ими определяются. Поэтому отдельные государственные полномочия, которые передаются или в осуществлении которых участвуют органы местного самоуправления, не могут относиться к предметам ведения муниципальных образований. В зависимости от того, какие это государственные полномочия — федеральные или субъектов РФ, они относятся, соответственно, к предметам ведения либо Российской Федерации, либо субъектов РФ, либо к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Данные предметы ведения установлены в Конституции РФ (ст. 71—73).

Государственные полномочия, реализуемые на уровне местного самоуправления, не могут относиться к предметам ведения муниципальных образований, поскольку они не могут относиться одновременно и к государственному ведению, и к ведению муниципальных образований. Эти полномочия остаются в государственном ведении, но их реализация передается для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, на период их осуществления они становятся частью компетенции муниципального образования, однако при этом они обусловлены предметами государственного ведения, а не предметами ведения муниципального образования. Отсюда утверждение, что государственные полномочия относятся к предметам ведения муниципальных образований, принципиально неверно.

Отнесение государственных полномочий к государственным предметам ведения отличает их от рассмотренных выше «иных вопросов». Последние не отнесены к ведению Российской Федерации, субъектов РФ, их совместному ведению либо ведению муниципальных образований, соответственно данные вопросы, если они приняты к исполнению на уровне муниципального образования, можно, пока они не изъяты из ведения муниципального образования и нс отнесены к ведению другого субъекта права (Российской Федерации или ее субъектов), относить к ведению соответствующего муниципального образования и рассматривать в качестве предмета его ведения.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает нормативное определение понятию «вопросы местного значения» (ст. 2). Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Анализ приведенного определения указывает на ряд основных сущностных признаков данного понятия:

• — во-первых, вопросы местного значения направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования, следовательно, главное их предназначение — обеспечить комфортные условия жизни населения, его материально-бытовое благополучие в различных сферах (социально-культурной, экономической, экологической и иных);
• — во-вторых, определение вопросов местного значения осуществляется Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Кроме того, в случаях, установленных названным Федеральным законом, вопросы местного значения могут определяться законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований. Так, законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

Кроме того, законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений может расширяться перечень вопросов местного значения сельского поселения, но только за счет установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для городского поселения вопросов местного значения. И наконец, законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с указанных Федеральным законом вопросов местного значения городских округов;

— в-третьих, решение этих вопросов осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Это подчеркивает, с одной стороны, четко ограниченный круг субъектов, имеющих право принимать решения по данным вопросам, с другой стороны, самостоятельность их решения исключает возможное вмешательство других субъектов в их принятие.

Вопросы местного значения определяют исключительные сферы ведения муниципальных образований. Самостоятельному их решению со стороны населения и (или) органов местного самоуправления способствуют обусловленный содержанием этих вопросов состав муниципальной собственности, а также требование их осуществления за счет средств местного бюджета.

Помимо определения вопросов местного значения, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) дается также определение вопросов местного значения межпоселенческого характера, под которыми понимается часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с названным Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

Как видим, вопросы местного значения межпоселенческого характера относятся только к предметам ведения муниципальных районов. Необходимость выделения вопросов местного значения межпоселенческого характера обусловлена двухуровневым характером местного самоуправления (поселение — муниципальный район). На территории поселений, которые входят в состав муниципального района, органы местного самоуправления муниципального района реализуют вопросы местного значения межпоселенческого характера, что касается межселенной территории, т. е. территории, находящейся вне границ поселений, где не могут действовать органы местного самоуправления поселений, то здесь органы местного самоуправления муниципальных районов осуществляют как вопросы местного значения поселений, так и вопросы местного значения межпоселенческого характера. По сути, органы местного самоуправления муниципального района на межселенной территории решают все вопросы местного значения: и поселений, и муниципальных районов.

Кроме того, необходимо учитывать, что органами местного самоуправления муниципальных районов на территориях сельских поселений решаются и вопросы местного значения городских поселений, не отнесенные к ведению сельских поселений.

Особое внимание следует обратить на порядок регламентации вопросов местного значения муниципальных образований. Выше уже отмечалось, что вопросы местного значения регламентируются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в случаях, установленных названным Федеральным законом, вопросы местного значения могут определяться законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

В Конституции РФ (ст. 132) установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения Что касается Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то в нем установлены перечни вопросов местного значения, которые определяются применительно к различным видам муниципальных образований: городского поселения (ч. 1 ст. 14), сельского поселения (ч. 3 ст. 14), муниципального района (ч. 4 ст. 14, ст. 15), городского округа, в том числе городского округа с внутригородским делением (ст. 16), внутригородского района (ст. 16.2).

По своему содержанию перечень вопросов местного значения городских округов включает многие вопросы местного значения, характерные как для городских поселений, так и муниципальных районов.

Как уже отмечалось выше, в случаях, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перечень вопросов местного значения для отдельных видов муниципальных образований может изменяться законами субъектов РФ и принятыми уставами муниципальных образований.

Данный порядок регламентации вопросов местного значения не касается, однако, определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). В отношении порядка регламентации вопросов местного значения муниципальных образований в этих субъектах РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 79) установлено исключение. Согласно ст. 79 (ч. 3) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения данных муниципальных образований определяется законами названных субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Перечни вопросов местного значения, установленные в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подлежат изменению только путем внесения изменений в данный Федеральный закон. Исключение составляют случаи изменения перечней вопросов местного значения сельских поселений и городских округов с внутригородским делением, которые могут изменяться законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований.

Следует отметить, что возможность субъектов РФ своими законами изменять перечни вопросов местного значения отдельных видов муниципальных образований была установлена только в 2014 г. при внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»^[2]. До внесения указанных изменений перечни вопросов местного значения могли устанавливаться для муниципальных образований только Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Никакими иными актами, за исключением федеральных законов о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в том числе и законами субъектов РФ, перечни вопросов местного значения изменяться не могли. Такой жесткий подход к регламентации компетенции муниципальных образований не всегда позволял обеспечивать учет особенностей развития отдельных муниципальных образований, что более эффективно могло бы компенсироваться с помощью законов субъектов РФ.

Важной гарантией самостоятельности муниципальных образований в решении вопросов местного значения является то, что вопросы местного значения закрепляются за каждым муниципальным образованием, они не могут передаваться от одного муниципального образования другому муниципальному образованию (в том числе на основе соглашений), органам государственной власти, а также не могут изыматься для их осуществления органами государственной власти.

Говоря о содержательной стороне, стоит заметить, что перечни вопросов местного значения включают самые различные вопросы. Они касаются, прежде всего, социально-экономического развития территорий; формирования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, в том числе распоряжения и рационального использования земель местного сообщества; жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства территории; транспортных перевозок местного значения; торгового и бытового обслуживания населения; муниципального здравоохранения; формирования и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки территории муниципального образования; развития физкультуры и спорта; охраны общественного порядка; охраны окружающей среды; сохранения и развития исторических, национальных и культурных традиций местного сообщества; организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования (в муниципальных районах и городских округах) и др. Количество вопросов местного значения в каждом перечне не остается неизменным, оно постоянно растет, что связано с развитием функций местного самоуправления, расширением объема тех социальных услуг, которое оно оказывает населению, перераспределением объема и характера решаемых в государстве задач между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Следует отметить, что при разработке концепции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходили из необходимости четкого разграничения вопросов местного значения между поселениями (городскими и сельскими) и муниципальными районами с той целью, чтобы не допустить дублирования в дальнейшем полномочий. Однако, к сожалению, в полном объеме разграничить вопросы местного значения не удалось — целый ряд вопросов местного значения городского поселения и муниципальных районов повторяют друг друга. Это, например, такие вопросы местного значения, как: создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении. Решение данных вопросов оказалось в ведении как городских поселений, так и муниципальных районов, что на практике нередко приводит к проблемам во взаимоотношениях органов местного самоуправления указанных муниципальных образований.

Что касается иных (или «ничьих») вопросов — вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, то эти вопросы регламентируются в настоящее время только уставами муниципальных образований.

Об этих «иных» вопросах упоминается в ч. 2 (не путать с ч. 1 этих статей, в которых говорится о государственных полномочиях, в осуществлении которых могут участвовать органы местного самоуправления) ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это так называемые неразделенные по предметам ведения вопросы, не охваченные законодательным регулированием, но необходимость реализации которых может возникнуть.

• [1] О них говорится в ч. 2 ст. 14—16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
• [2] См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.